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Consultation on the European Commission’s 
Inception Impact Assessment 
 
Digital Services Act: 
Deepening the Internal Market and Clarifying 
Responsibilities for Digital Services 
 
 
 
Google’s Submission 
June 30, 2020 
 
Table of contents 
Overview
1 
Section 1 - Key Principles
1 
Section 2 - Cornerstones of the Internal Market
2 
Section 3 - Economic Impacts

Section 4 - Social Impacts and Impacts on Fundamental Rights
5 
Section 5 - Additional Considerations
7 
 
 
 
 

Overview 
Google welcomes the opportunity to submit feedback to the E
  uropean Commission’s 
Inception  Impact  Assessment  on  the  Digital  Services  Act:  Deepening  the  Internal 
Market and Clarifying Responsibilities for Digital Services. 
Digital  services  connect  individuals  and  communities  around  the  world.  They  can 
inspire the best of society by democratizing access t o k
  nowledge, p
  owering b
  usiness, 
and providing new opportunities for art and creativity. 
The  current  legal  framework  has supported  innovation from  companies throughout 
Europe,  and  al owed  users  throughout  the  EU  to  benefit  from  those  services.  The 
Commission notes that “the core principles of t he [ e-Commerce] Directive have been 
the  cornerstone  of  the  internal  market  for  digital  services.  Whilst  they  may  need 
certain adjustments, the underpinning  basis is  as valid today  as it has been 20 years 
ago.” We agree. We also a
  cknowledge t hat r egulatory changes may b
  e needed in light 
of the d
  igital t ransformation of t he l ast t wo decades. As s
  uch changes are considered, 
we must be careful to not unravel the benefits the current framework has delivered. 
We  take  our  ​responsibility  seriously.  We  continue  to  invest  in  developing  and 
improving  the  tools,  processes,  and  teams  that  help  us  elevate  trustworthy 
information and moderate c
  ontent a
  cross o
  ur s
  ervices. A
  nd w
  e have shared ​p
  rinciples 
that  have  informed  our  practices,  and  that  we  believe  would  make for an  effective 
regulatory  framework.  This  document  outlines  considerations  we  believe  the 
Commission should take into account as it prepares for a
  b
  roader i mpact assessment 
of policy options for the Digital Services Act. 
Section 1 - Key Principles 
The  Commission  pointed  to  the  enduring  validity  of  the  e-Commerce  Directive 
provisions  “aimed  at  al owing  [online  intermediaries]  to  function  effectively  in  the 
internal market, by harmonizing the exemption from liability for il egal content across 
the single market,” enabling digital innovation, and protecting freedom of expression. 
As  the  Commission  looks  to  modernize  certain  specifics of the current  regime, we 
believe  the  fol owing  principles  could  form  the  basis  of  an  effective  regulatory 
framework: 
1. Harmonization a
  cross the S
  ingle Market​T
  he a
  bility for b
  usinesses t o p
  rovide 
services across borders without c
  onfronting i nternal barriers i s vital t o e
  nsuring 
they can scale up across the EU, consistent with the ambition for a true digital 
Single  Market.  There  is  increasing  uncertainty  due  to  fragmentation  across 
Member  States,  and  divergence  in  the  case  law,  making  it  difficult  for 
businesses,  including  smal   and  medium-sized  enterprises  (SMEs),  to 
predictably o
  ffer s
  ervices across the Single Market. E
  nsuring h
  armonization a
  nd 
avoiding  further  fragmentation  wil   be  vital in  maximizing the role  that  digital 


services  have  to  play in the economy,  including the post-Covid-19  economic 
recovery. 
2. Legal  certainty  for  businesses:  ​Online  intermediaries  have  been  able  to 
generate  value  for  businesses  and  consumers  across  Europe  because  of the 
legal  certainty  provided  by  the  limited  liability  regime  in  the  e-Commerce 
Directive. Legal certainty enables innovative technologies and b
  usiness m
  odels 
to  grow,  and  it  wil   be  instrumental  to  the  EU’s  ambitions  to  lead  the  next 
decades of technological innovation. 
3. Flexibility to accommodate new technology: Given the fast-evolving nature 
of the sector, laws should be technological y neutral. That is, they should avoid 
mandating specific technological fixes. 
4. User trust  and  transparency in  digital services: The e-Commerce Directive 
recognized  that  trust  was  vital  to  the  uptake  of  digital  services.  Trust  and 
accountability  remain  critical:  we  believe  the  best  way  of  achieving  this  is 
through  a  balanced  framework  with  clear,  proportionate  responsibilities  and 
incentives for businesses to take action against il egal c
  ontent while protecting 
their users’ rights. W
  e also r ecognize t he r ole o
  f ​transparency i n i ncreasing u
  ser 
trust,  including  sharing  data  that  sheds  light  on  content  removal  of  ​il egal 
content​,  efforts  to  remove  content  that  violates  ​Community  Guidelines​,  and 
initiatives such as the EU Code o
  f C
  onduct on H
  ate S
  peech and t he E
  U C
  ode o
  f 
Practice on Disinformation. 
5. Shared responsibility: ​Tackling il egal  content is  a  societal  chal enge,  and we 
acknowledge the need for companies, governments, and civil society to work 
together  towards  reaching our  shared goals. Alongside regulation,  we should 
work together to educate and equip users with the tools t o r ecognize a
  nd d
  eal 
with a range of content chal enges online. 
Section 2 - Cornerstones of the Internal Market 
We  support  the  Commission’s  general  objective  to  “provide  for  a  modern  legal 
framework  for  digital services, strengthening the Digital  Single Market and  ensuring 
that  digital  service  providers  present  in  the  Union  act  responsibly  to  mitigate  risks 
emanating  from  the  use  of  their  service,  respecting  Union  rights  and  values,  and 
protecting fundamental rights.” 
Strengthening the single market and establishing the framework conditions for d
  igital 
innovation  and  effective  enforcement,  as  the  Commission  notes,  rests  on  core 
principles such as the country-of-origin principle, the guarantee o
  f t
  he freedom 
of  establishment and of the freedom to provide digital services cross-border in 
the Union, and respect for fundamental rights​


The country-of-origin principle has m
  ade p
  ossible the free movement of g
  oods and 
services  in the Single  Market, and we strongly  urge that this principle be maintained 
under a revised Digital Services Act. 
The  current  legal  framework  has  allowed  innovation  to  flourish  and  enabled 
fundamental  rights.  The  e-Commerce  Directive  has  led  to  the  growth  of  a  wide 
variety  of  online  services  and  business  models,  and  enabled  businesses  to provide 
services  across  borders  without  confronting  internal  barriers.  These  services  have 
helped  promote  free  expression,  media  pluralism,  educational  opportunities, 
creativity, culture, and the arts for users throughout the European Union. 
We  understand the  need to clarify the legal framework for digital services, and 
to clarify services’ responsibilities in effectively responding to illegal content​. A 
harmonized,  notice-and-takedown  regime  can  provide  businesses  with  legal clarity 
while ensuring an effective response to il egal content. C
  larifying that services a
  re n
  ot 
liable without actual knowledge would p
  rovide them with t he certainty t o s
  cale u
  p and 
grow  across  the  European  Union.  We  also  believe  that,  to  be  truly  effective,  the 
regulatory  regime  must  protect  against  il egal  content  migrating  to  less  regulated 
platforms  by ensuring  a consistent  set of  rules for  al   market  players.  Analysts have 
observed, for e
  xample, terrorist groups targeting s
  mal er platforms, a
  nd w
  e h
  ave b
  een 
working within the industry to support smal er actors via the ​Global Internet F
  orum to 
Counter Terrorism​.
Section 3 - Economic Impacts 
We agree with the Commission that ​“a strong digital services s
  ector w
  ill t
  o a
   large 
extent drive growth and enable a series of subsequent services.” 
The e-Commerce D
  irective h
  as h
  elped foster innovation a
  nd e
  conomic g
  rowth i n 
Europe​. Studies  have shown the value to consumers,  businesses,  and the European 
economy: 
● A  recent  study  prepared  for  the  European  Parliament  Committee  on  the 
Internal  Market  and Consumer Protection (IMCO) describes how e-commerce 
brings more choice, l ower prices, a
  nd m
  ore c
  onvenience t
  o c
  onsumers​. In a
   
survey of the existing evidence, they  estimated the ​consumer  surplus to  be 
between €34 billion to €204.5 billion per year​.  2
● Many  of  Google’s  consumer  products  are  provided  free of charge, which can 
make their value chal enging to measure in t raditional metrics such a
  s G
  DP. W
  e 
1 Tech Against Terrorism, Analysis: ISIS use of smal er platforms and the Dweb to share terrorist content, 
April 2019. Available ​here​. 
2  Iacob, N., Simonel i, F., How to Ful y Reap the Benefits of the Internal Market for E-Commerce?, Study 
for the Committee on the Internal Market and Consumer Protection, Policy Department for Economic, 
Scientific and Quality of Life Policies, European Parliament, Luxembourg, 2020. Available ​here​. 


found that Google’s c
  ore s
  ervices of S
  earch, M
  aps a
  nd Y
  ouTube create €
  420 
billion  in  value  for  European consumers, ​based  on the difference between 
what  a  consumer  would  theoretical y  be  wil ing  to  and  actual y  do  pay  for  a 
product,  and  that  ​Google's  products  supported  €177  billion  in  economic 
activity for businesses, developers, creators and publishers across Europe l ast 
year. 
● A  2015  study  by  Copenhagen  Economics  estimated  that  the  total  value  of 
goods  and  services  purchased  by  private  households  and  the  public  sector 
through  online intermediaries  was  about ​€270 billion in 2014 and that search 
platforms  generate  ​time  savings  worth  €140  billion  for  European 
consumers​.3 
● A 2019 survey of E
  uropean S
  MEs h
  ighlighted the importance o
  f e-commerce to 
European  SME  business  strategy.  Online  intermediaries  help  European  SMEs 
overcome barriers by making it easier to enter a market and r each c
  onsumers, 
and they ​enjoy “big company” benefits at a fraction of the cost t hey w
  ould 
incur  without  them.  The  research  found  that  ​48%  of  European SMEs were 
engaged in e-commerce, with a
   further 2
  4% planning t o e
  ngage i n t he next t wo 
years.4  E-commerce and, more broadly,  digitalization  has become even more 
critical to the future of European SMEs, in light of the COVID-19 pandemic. 
● The  recent  study  prepared  for  the  IMCO  Committee  also  shows  how 
e-commerce  is ​an enabler  of  trade​, as digital  technologies facilitating online 
exchanges  reduce  trade  costs  associated  with  geographical  distance  by 
improving  access  to  information.  The  authors  find  that  in  some  cases,  the 
impact of distance on trade is ​65% smaller f
  or t
  ransactions online c
  ompared 
to  transactions  carried  out  offline.  As  a  result,  more  SMEs  can  engage  in 
longer-distance trading.5 
We  urge  the  Commission  to  study  careful y  the  potential  economic  impacts  of  its 
policy options for the Digital Services Act, and in particular the risks that: 
● Removal  of  liability  exemptions  would  undermine  the  ability  of 
intermediaries  to deliver  value  to both  consumers and businesses. ​Doing 
so  would  likely  erode  intermediaries’  ability  to  share  content  and  create 
economic  value.  Erosion  of  content  sharing  may  make  it  more  difficult  for 
publishers to  find audiences,  for SMEs to reach customers,  and for  emerging 
creators  to  gain  exposure,  as  wel   as  for  Europeans  to  enjoy the benefits  of 
these  services  and  increased  choice.  These  spil over  effects  go  beyond  the 
3 Thel e, Martin H., et al, Online Intermediaries: Impact on the European Economy, Copenhagen 
Economics and EDiMA, October 2015. Available ​here​. 
4 Bank Gospodarstwa Krajowego, Bpifrance, Instituto de Credito Official, KfW Bankengruppe, British 
Business Bank, Going Digital: The Chal enges Facing European SMEs. European SME Survey 2019. 
Available ​here​. 
5 Iacob, N., Simonel i, F., ​supra​ note 2. 


viability of online platforms and would generate a broad economic impact. 
● Overly-prescriptive  requirements  would  weaken  the  ability  of  digital 
services  to  innovate  and  generate  additional  value  for  consumers  and 
businesses.  Given  the  pace  of  technological  change,  mandating  or  banning 
specific practices  may  have an unintended consequence of adding barriers to 
innovation.  Evaluation  of  policy  options  should  take  flexibility  and 
future-proofing into account. 
● Regulatory  oversight  mechanisms  that  do  not  provide business certainty 
would  increase  internal  barriers  to  the  provision  of  digital  services.  If 
oversight  undermines  the  country-of-origin  principle,  this  could  multiply 
compliance  costs  for  businesses,  and  would  ultimately  affect  EU businesses’ 
ability to scale up quickly and offer their services across the EU. 
We  want  to  continue  to  help  strengthen  the  European  economy  and  the  internal 
market through our  products, services,  and learning  infrastructure. It is encouraging 
to  see  that,  across  Europe,  1,950  YouTube  channels  have  more  than  1  mil ion 
subscribers,  growing  50%  between  2018  and  2019.  As  a  result  of  the  training  we 
provided  through  our  ​Grow  with  Google  programme,  over  594,000  European 
businesses (mostly SMEs) have taken on more staff or seen revenue growth a
  nd o
  ver 
978,000 have grown careers or found jobs. 
Section 4  - Social  Impacts  and  Impacts on Fundamental 
Rights 
The  Commission  is  right to note that ​“digital services  are  fundamental means of 
communication  –  from  offering  the  infrastructure,  to  intermediating  flows  of 
information.  Greater  trust  that  citizens’  safety  is  protected  will  also  ensure 
greater  uptake  of  digital  services.”  ​At  the  same  time,  regulation  that  is  overly 
prescriptive or rigid could i nterfere with d
  evelopment a
  nd u
  ptake o
  f d
  igital services. I t 
is critical that the Impact Assessment considers the social impact o
  f s
  uch restrictions, 
as wel  as the impact on fundamental rights. 
The  Commission makes clear  that “​a range of fundamental rights are affected by 
the regulation  of intermediaries,  as confirmed by case law of the CJEU and the 
ECHR.​”  This  range  includes  the  freedom  to  conduct  a  business;  freedom  of 
expression  and  freedom of thoughts; the freedom to receive and impart information 
and  ideas  without  interference  by  public  authority,  and  regardless  of  frontiers;  the 
right to an effective remedy; and protection of personal data and privacy. 
We b
  elieve the Impact Assessment s
  hould study t he ways f undamental rights c
  an best 
be respected t hrough t he D
  igital Services Act, a
  nd h
  ow the r isks to fundamental rights 
can be avoided. This includes study of: 


● The  ways  fundamental  rights  are  respected  when  the  liability  regime  is 
based  on  illegal  content.  ​The  Commission  rightly  notes  that  the  Digital 
Services  Act  should  “respect[]  the  important  distinction”  between il egal and 
lawful-but-harmful  content.  As  the  ​Center  for  Democracy  &  Technology  has 
noted,  “it  is  inconsistent  with  [human  rights  and  rule-of-law]  principles  for 
governments  to  leverage  private  companies  to  limit  speech  that  authorities 
cannot  directly  restrict.”  The  European  Court of Human  Rights has confirmed 
that  freedom  of  expression  includes  the  right  to  “offend, shock or  disturb.”  6
Final y,  the  changing  nature  of  and  norms  around  harmful  content  make  it 
unsuitable  for  the  liability  regime.  That  said,  the  focus  on  il egal content and 
activity  in the new framework need not preclude further evaluation and action 
on “lawful but harmful” c
  ontent through self- a
  nd co-regulatory i nitiatives, s
  uch 
as the EU Code of Practice on Disinformation. 
● The ways fundamental rights are respected b
  y m
  aintaining t
  he prohibition 
on  general  monitoring  obligations.  ​As  ​noted by  organizations dedicated to 
promoting  and  protecting  fundamental  rights  and  freedoms  in  the  digital 
environment,  “general  monitoring  would  undermine  free  expression  and 
privacy by imposing  ongoing and indiscriminate control of online content with 
mandatory use of technical filtering tools.” 
● The  risks  to  fundamental  rights  from  mandated  use  of  automation  in 
moderation​.  While  breakthroughs  in  machine  learning  and  other  technology 
are impressive, the technology is far from perfect. ​Misclassification of content 
remains  a  chal enge,  and machine  learning  tools  are  ​vulnerable to  ​adversarial 
examples​, even based on tiny changes to images that are imperceptible to t he 
human eye. In addition, such technology is stil  unable to discern d
  ifferences in 
context  that  can  be  critical  to  determining  whether  content  is  legal  or  not. 
Consider  a  video  of  military  conflict.  In  one  context,  the  footage  might  be 
documentary  evidence  of  atrocities  in  areas  where  journalists  have  great 
difficulty  and  danger  accessing.  In  another  context,  the  footage  could  be 
promotional  material for an  il egal  organization. Even a highly trained reviewer 
could  have  a  hard  time  tel ing  the  difference,  and  machines  are  even  more 
limited. 
● The  risks  to  fundamental  rights  where  companies are forced to prioritize 
speed  of  removal  over  careful  decision-making.  We  encounter  many 
grey-area cases that require appropriate time to evaluate the law and c
  ontext, 
and  we  remain  concerned  about  recent  laws  that  enable imposition of  large 
penalties if short, fixed turn-around times are not met. As the Commission h
  as 
noted  elsewhere,  such  requirements  could  lead  to  “excessive  content 
deletions.”  7 The  French  Constitutional  Council  recently  ruled  that  this 
6 Handyside v. United Kingdom, 24 Eur. Ct. H.R. (ser. A) at 23 (1976). 
7 European Commission, Notification 2019/412/F: Loi visant à lutter contre les contenus haineux sur 
internet, November 22, 2019. 


combination,  as  included  in  France's  Act  to  Combat  Hateful  Content  on  the 
Internet, "undermines freedom of expression and communication in a way that 
is  not  necessary,  adapted,  and  proportionate."8  Any  new  standard  should 
safeguard  fundamental  rights  by  ensuring  an  appropriate  balance  between 
speed and accuracy of removal. 
● The  risks  to  fundamental  rights  from  barriers  that  constrain  the arts and 
scientific  developments​.  Article  13  of  the Charter  of Fundamental  Rights of 
the European Union states that “the arts and scientific r esearch shal  be free of 
constraint,”  a  right  “deduced  primarily  from  the  right  to  freedom of  thought 
and  expression.”  The  Commission  should  study  the  risks  that  barriers  and 
constraints on digital services c
  ould limit s
  cientific d
  evelopment, c
  reativity, and 
contributions to and enjoyment of the arts by European citizens. 
We want  to  ensure our  services  remain  a place where Europeans  can exercise their 
freedom  to  receive  and  impart  information--  to  learn,  to  share,  to  enjoy  arts  and 
culture, and to participate in democratic political debate. 
Section 5 - Additional Considerations 
As the Commission  evaluates the range of policy options,  we wanted to offer some 
additional points for consideration. The Impact Assessment should consider: 
● How  rules  appropriate  for  one  type  of  service  may  be  inappropriate  for 
others.  ​What  makes  sense  for  content-sharing  platforms  may  not  be 
appropriate, or  technical y  feasible,  for a  search engine  or for  a platform that 
hosts mobile apps.  Of note, cloud providers are more limited in what they can 
do to address il egal content stored at the direction of their customers o
  r t heir 
customers’  users,  given  the  technical  architecture  of  their services  designed 
with p
  rivacy protections a
  nd the contractual o
  bligations they h
  old t owards their 
customers’ data. Cloud customers own their data and cloud providers process 
it  based  on  their  instructions.  To  expect  the  same  of  cloud  providers  as  of 
public-facing content sharing services i s n
  ot only t echnical y i nfeasible, i t w
  ould 
also give rise to unjustified privacy, s
  ecurity, a
  nd commercial i nterferences. For 
example, it is often impossible for a cloud provider to r emove individual p
  ieces 
of content  from a platform run by a customer, such that the only way a cloud 
provider  could  disable  access  to content is by disabling  the  entire project  or 
platform. Final y, regulation should e
  nsure r espect for u
  ser privacy, where u
  sers 
communicate  one-on-one  or  in  smal   groups,  and  where  they  use 
anonymization or pseudonymization. 
● The  benefits  of  a  liability  regime  with  a  notice-and-takedown  system, 
where there is no liability without actual knowledge. ​This provides services 
with the legal  clarity they  need to operate, and for internet services to remain 
8 French Constitutional Council, Decision n ° 2020-801 DC of June 18, 2020. 


vibrant  places  for  education,  culture,  and  freedom  of  expression  and 
information. 
● The ways to “remove disincentives for [online s
  ervices’] voluntary actions 
to address illegal content, goods o
  r s
  ervices they i ntermediate.” ​Currently, 
an intermediary that engages in such voluntary moderation risks b
  eing l abel ed 
as an “active” service provider, or otherwise being deemed to have knowledge 
of  al  of  the content  on  its platform, creating  uncertain  liabilities. This current 
risk  of liability creates a  perverse incentive for intermediaries to either refrain 
from engaging in reasonable proactive moderation, o
  r to over-remove c
  ontent 
in the course of moderating. The Commission should consider ways to r emove 
these disincentives. 
● The ways to strengthen the notice system by i ntroducing c
  lear f
  ormalities 
for  notice,  and  where  appropriate,  counter-notice​.  Formal  notice  should 
include,  at  minimum, requirements  to:  clearly identify the  content at  issue  by 
URL, video timestamp, or other unique identifier; state the law and basis of t he 
legal  claim;  clearly  identify the sender of notice where the nature of the rights 
asserted requires identification of the rightsholder; a
  nd attest to the good f aith 
and  validity  of  the  claim.  This  helps  review  teams  process  information  more 
efficiently and responsibly, as wel  as protecting a
  gainst a
  buse by fraudulent or 
bad-faith notices. 
● The  need  for  transparency  reporting  obligations  to  be  reasonable, 
proportionate, and based on clear metrics. We recognize the Commission’s 
concerns  and  the  importance of  improving  accountability  and user  trust, and 
we  are  committed  to  a  constructive  dialogue  on  how  best  to  achieve  aims 
around  transparency.  It  wil   be  important  to  take  into  account  the  risks  that 
information  can  be  used  by  bad  actors  to  game  systems,  that  commercial y 
sensitive  information  is  exposed,  or  that  user  privacy  is  affected.  Final y, we 
would  highlight  our  recent  ​announcement  of  a  new  advertiser  identity 
verification  initiative,  which  wil   require advertisers  to complete  a verification 
program in order to buy ads on our network. 
● The  need  for  an  adequate implementation period​. Providing adequate time 
between  the  publication of  the law and  the date  it comes into force wil   help 
ensure that businesses implement the law effectively, and t hat implementation 
does not have adverse impacts on users and fundamental rights. 
The  Commission  is  also  considering  options  for  creating  an  effective  system  of 
regulatory  oversight,  enforcement,  and  cooperation  among  Member  States, 
supported  at  the  EU  level​.  As  the  Commission  evaluates  options  for  regulatory 
oversight,  we  believe  it  is  important  that  any  system:  (a)  be  proportionate  and 
evidence-based;  (b)  increase  legal  certainty;  and  (c)  be  based  on  the 
country-of-origin  principle,  as  the  Commission  has  set  out.  In  addition,  we  believe 


enforcement activities should focus on the interests of users, and a
  s the C
  ommission 
has also set out, relate to systemic issues and not individual cases.   
 
✴ ✴ ✴ 
 
We once again thank  the Commission for the opportunity to submit feedback to the 
Inception  Impact  Assessment  on  the  Digital  Services  Act:  Deepening  the  Internal 
Market  and  Clarifying  Responsibilities  for  Digital  Services.  We  look  forward  to 
expanding  on  these  ideas  in  our  submission  to  the  Commission's  open  public 
consultation on the Digital Services Act package.