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Consultation on the European Commission’s 
Inception Impact Assessment 
 
 
Concerning the possible Ex Ante Regulation of Platforms 
and the New Competition Tool 
 
 
 
 
 
Google’s Submission 
June 30, 2020 
 
Table of contents 
 
Introduction
2 
General Principles
 ​3 
Aspects regarding an ​Ex Ante ​Regulatory Instrument
5 
Aspects regarding a​ ‘New Competition Tool’ 
9 
Conclusion
11 
 
 
 
 
 
 

 
1. Introduction 
We  welcome  the  opportunity  to  respond  to  the  European  Commission’s  Inception  Impact 
Assessments  concerning  the  possible  ex  ante  regulation  of  platforms  and  the  new 
competition tool (NCT). 
 
Wel -designed  regulation  benefits  suppliers,  customers,  and  consumers  in  digital  markets. 
Independent r egulators g
  ive c
  onsumers confidence t hat their interests a
  re b
  eing p
  rotected a
  s 
they  shop,  search,  and  socialize  online.  And  business  customers  wil   be  more  likely  to  use 
intermediary  platforms  in  the  long-run  if  they  are  protected  against  opaque  or  unfair 
practices. 
We  believe  we  are  wel -placed  to  contribute  ideas  and  evidence  to  the  discussion  of  how 
existing  competition  rules  can  be  modernised  for  the  digital  age.  We  have  combined  our 
initial thoughts on the NCT and ex ante regulations in one document.  A careful interrogation 
of the concerns that t he r eform h
  opes t o a
  ddress w
  il  likely l ead t o d
  ifferent t ypes o
  f s
  olutions 
that wil  need to apply in concert.   
 
We  believe  it  wil   be  important  to  ensure  that  legislative  changes preserve platforms’ ability 
and  incentives  to  innovate  and  invest  and  are  applied consistently and with clear standards. 
European  consumers  and  smal   businesses  benefit  from  the  services  that  platforms  offer. 
Overly  broad  or unclear rules wil  reduce innovation and consumer welfare. And inconsistent 
regulation wil  distort competition. 
 
Several  of  the  proposals  that  are  now  under  consideration  by  the  Commission  have  the 
potential  to  promote  competition  and  innovation  in  the  EEA.  For  example,  we  have  long 
supported  enhanced data portability, which facilitates switching, multi-homing, and provides 
opportunities for new players to enter o
  r e
  xpand in d
  igital m
  arkets. P
  roviding b
  etter access to 
aggregated  datasets  could  benefit  research  and  development  in  a range of industries while 
also safeguarding user data privacy. A
  nd t he contemplated N
  CT c
  ould p
  rovide a u
  seful w
  ay o
  f 
better  understanding  markets,  including  through  any  framework  for  more  advanced 
evidence-gathering  and  analysis,  and  addressing  any  market  failures  using  flexible  and 
creative remedies.   
 
In  some  cases,  we  do  believe  that  evidence  wil   continue  to  be  core  to  the  question  of 
whether o
  r not f irms a
  re c
  ompeting o
  n the m
  erits.  For example, i ntegration b
  etween different 
products  or  services  can  promote  or  restrict  competition.  Our  experience  has  been  that 
tel ing  the  difference  often  requires  a detailed, case-by-case and fact-based assessment of 
the effects on consumer welfare. An ex ante framework may not a
  lways a
  l ow for t hat kind o
  f 
approach.  It  may,  therefore,  make  more  sense  to  adapt  existing  antitrust  tools  and 
procedures to al ow assessments to be carried out m
  ore s
  wiftly a
  nd e
  ffectively. T
  his could be 
achieved,  for  example,  through  organisational  and  procedural  changes  that  enable  more 
efficient (and shorter)  proceedings, and b
  y setting u
  p s
  pecialised teams w
  ith the e
  xpertise to 


 
assess  complex  technical  matters.  Where  needed,  antitrust  investigations  could be fortified 
by  (i)  targeted  use  of  interim  measures;  (i ) wel -designed remedies; (i i) intervention against 
specific,  harmful  forms  of  self-preferencing  (complemented  by  updated  guidance); and (iv) 
use of a new tool along the lines of the proposed NCT. 
 
In sum, we b
  elieve t hat t here a
  re o
  pportunities f or m
  odernisation. T
  he s
  olution t o ‘gatekeeper’ 
concerns  is  likely  to  comprise  a  package  of  complementary reforms. New regulations could 
address  issues  that  fal   outside  the  scope  of  competition  law,  but  which  are  important  for 
digital  markets  to  function  in  a  fair,  efficient  manner  (e.g.,  ensuring  data  portability, 
appropriate  levels  of  transparency,  and  fairness  in  contractual  relations).  While  it  is  hard  to 
argue for a particular scope o
  f a
  pplication, it d
  oes s
  eem a
  t t his i nitial s
  tage t hat some o
  f t hese 
measures  could  be  important  whatever  the size or market position of the digital platform at 
issue.  Similarly, as one looks back at the unpredictable nature of historic innovation and tries 
to i magine w
  hat k
  inds of d
  igital p
  roducts a
  nd s
  ervices European consumers w
  il b
  e using in t he 
future,  it  seems  reasonable  to  assume  that  notions  of  ‘gatekeeper’,  ‘platform’,  and  even 
‘digital’ wil  need to be robust and flexible.   
 
This  initial  submission  is  structured  as  fol ows:  Section  2  offers  some  suggestions  for 
overarching  principles  for  assessing  the  contemplated  reforms.  Section  3  discusses  some 
considerations concerning the potential addressees of a
  ny n
  ew e
  x a
  nte r egulations. Section 4 
discusses  the  proposed  NCT measure. Section 5 concludes.  We understand that people wil  
look  to  us  to  provide  the  data  and  evidence  to  ensure  that  change  is  effective.  We  stand 
ready to do that and look forward to being part of the discussion. 
2. General Principles 
Competition  law,  precedent,  and  practice  have  established  a  framework  of  principles  for 
assessing  how  interventions  might  impact  the  competitive  process,  customers,  and 
consumers.  While  the  aim  is  clear  --  to  promote  competition  and  to  serve  the  consumer 
interest  --  achieving  this  sometimes  requires  difficult  balancing  exercises.  This  approach  is 
relevant  to  assessing  regulatory  interventions,  just as it is relevant to assessing conduct and 
remedies  in  antitrust  proceedings.  Accordingly,  in  thinking  about  possible  interventions,  we 
believe the fol owing principles should be borne in mind. 
Innovation of all kinds should be preserved and fostered. ​Digital platforms emerged from 
private investment, innovation, and perseverance. Google, Apple, Facebook, and Amazon a
  re 
reported  to  be  some  of  the  largest  investors  in  R&D,  which  is  reflected  in  the  ​2018  Global 
Innovation  1000 study​.
 Google has ​consistently spent over 15% of its revenues on R&D since 
2016. By contrast, the ​average ‘R&D ratio’ in the EU is 3.4%​. 
Platforms  drive  economic  value  across  the  economy:  ​As  has been ​publicly reported​, the 
development  of  the  Android  app  ecosystem  supports  €11.7  bil ion  in  revenue  for  European 
developers.  Google Maps is ​saving Europeans over 1,180 mil ion hours a year​, and it provides 


 
free  listings  for  businesses​,  who  benefit  from  consumers  searching  for  local  goods  and 
services.  And YouTube enables artists to reach new audiences and helps ​smal  businesses to 
scale​.
  European  consumers  and  SMEs  benefit  from  digital  platforms  and  other  service 
providers entering new markets and developing innovative products. 
Measures to promote market entry and expansion by smal er providers should b
  e s
  upported. 
However, it is also important, we think, to assess how market entry by large digital platforms 
has  increased  -  and  could  continue  to  increase  -  choice  and  competition.  Large  online 
platforms  ​compete  for  user  attention  across  a  wide range of user services, either by sel ing 
goods  or  showing  adverts.  And  market  entry  by  larger  platforms  does  not  automatical y 
exclude competition from smal er players: Google, Apple, Amazon, Microsoft, Facebook, and 
many  others  have  al   announced  major  AI  initiatives,  but  AI  and  machine  learning  startups 
continue  to  attract  ​investment  from  VCs,  with  137  deals  worth over $1.4 bil ion closed in Q2 
2019.  If  large  digital  platforms  had  confined  themselves  to  their  initial,  core  service  many 
innovative and valuable products would never have been produced.  As t he evidence i s b
  eing 
col ected in this consultation, it wil  be important to gain a complete picture of what c
  hanges 
could  mean  for  innovation  in  the  round.  The hunt for opportunities for entry by new players 
should not obscure an assessment of what the costs o
  f those n
  ew o
  pportunities might be f or 
the wider economy, and ultimately, consumers. 
Certain  issues  (e.g.,  vertical  integration)  may  involve  complex  trade-offs  which 
(enhanced)  antitrust  powers  may  be  best  suited  to  evaluate.  
 ‘Vertical integration’ often 
results i n product improvements t hat b
  enefit c
  onsumers and customers. A
  t t he same t ime, w
  e 
understand  that,  in  some  cases,  these  practices  may  also  involve  conduct  that  does  not 
constitute  competition  on  the  merits  and  which  forecloses  rivals.  While  pre-existing 
self-preferencing competition cases provide a framework for evaluating whether a particular 
practice  harms  or  benefits  consumers,  it  may  be  difficult  to  weigh  up  the  complex  welfare 
trade-offs  of  a  company’s  product  integrations  under  broad,  ex  ante  regulatory  rules.  If 
antitrust  is  found  to  be  the  tool  best  suited  to  the  task,  agencies  should  ensure  its 
effectiveness through additional and detailed guidance, greater use o
  f interim measures, a
  nd 
appropriate remedies.   
Some  may  cite  ​Shopping  as  a  justification  for  bans,  or  presumptions  of  il egality,  when  it 
comes  to  integrations  on  a  platform.  When  announcing that decision, the Commission said 
"​Today's  Decision  is  a  precedent  which establishes the framework for the assessment of the 
legality  of  this  type  of  conduct.  At  the  same  time,  it  does  not  replace  the  need  for  a 
case-specific analysis to account for the specific characteristics of each m

  arket.​" We t hink t he 
Commission's  consultation  should  consider  how  new  rules  could  accommodate  that 
case-specific  analysis,  since  it  may  be  necessary  to  differentiate  good  and  bad  acts.  For 
example,  when  we  integrated  a  thumbnail map on our general results pages in 2008, the UK 
High Court held that t his w
  as “ procompetitive” a
  nd a
  n “ indisputable” p
  roduct i mprovement.  It 
may also b
  e r elevant to c
  onsider how a decision like ​S
  hopping i tself has had, i n practice, a
  n " ex 


 
ante effect" f or G
  oogle a
  s w
  e've t hought a
  bout t he "framework f or t he assessment o
  f legality" 
that it creates. 
The  scope  of  application  of  new  regulatory  obligations  and  the  nature  of  procedural 
safeguards for those affected are interdependent questions. ​
A consistent set o
  f r ules wil  
ensure  uniform  protection  for  European  consumers  and  customers,  avoid  distorting 
competition, and be s
  impler t o administer a
  nd e
  nforce. P
  roposals to a
  pply c
  ertain rules o
  nly t o 
a  subset  of  platforms  wil   need  to  be  careful y  weighed  against  the  benefits  of  consistent 
regulation with al  market participants on a g
  iven m
  arket b
  eing s
  ubject t o t he s
  ame r egulatory 
framework.  It  wil   be  important  to  have  a  clear  set  of  defining  attributes  that  are  able  to 
accommodate new forms of digital entry (and exit). I nsofar a
  s a s
  ubset of f irms are subject to 
new  rules,  enforcement  powers  that  regulatory  agencies  have  should  be  accompanied  by 
appropriate safeguards to ensure respect for due p
  rocess, rights o
  f d
  efence, property rights, 
and evidence-based decisions and avoid hampering innovation. 
3. Aspects regarding  an Ex Ante Regulatory Instrument 
For  several  of  the  contemplated  interventions,  the  benefits  to  platform  users  would  be 
maximized  by  ensuring  a  consistent application across al  players in the sector. For example, 
data portability regimes facilitate switching, multi-homing and innovation w
  hen t he maximum 
number  of  platforms  take  part.  Likewise,  customers  have  an  interest  in  transparency, 
regardless  of the size or market position of the particular platform (​see e.g.​, ​Guardian Media 
Group’s  litigation  against  Blue  Rubicon  
about  hidden  fees,  and  ranking-related  concerns 
raised by restaurants that are ​listed on Yelp​)
Some  regulations  in  the  digital sector, such as the Platform-to-Business Regulation, apply to 
online intermediation services. Proposals to apply particular rules only to certain ‘ gatekeeper’ 
platforms  should  therefore  be  considered  cautiously  and  need  to  take  account  of  the 
fol owing considerations: (i) Can a subset of ‘gatekeeper’ platforms be defined in a clear and 
certain  way,  or  would  it  result  in  lengthy,  complex  litigation  about  which  platforms  are 
in-scope  or  out-of-scope?  (i )  How  can  you  future-proof  rules  aimed  at  catching  the 
‘gatekeeper’  platforms  of  today  to  ensure  they  are  flexible  enough  to  also  catch  the 
‘gatekeeper’  platforms  of  tomorrow?  (i i)  Would  the  contemplated  rules  address  problems 
that  ​only  ​arise  on  larger  ‘gatekeeper’  platforms,  or  do  customers  of  smal er  platforms 
experience t hese p
  roblems t oo? ( iv) C
  ould t he perceived market p
  ower o
  f d
  igital p
  latforms b
  e 
strengthened ​by u
  neven r egulation i f customers p
  refer d
  ealing w
  ith “ regulated” e
  ntities rather 
than smal er, “unregulated” platforms? 
Beyond  these  threshold  questions,  the  Inception  Impact  Assessment  and  consultation 
document raise several possible issues to be addressed through ex ante regulation. 


 
Self-preferencing.  ​Self-preferencing  can  be  pro-  or  anti-competitive,  depending  on  the 
circumstances.  There  is  a  recognised  risk  that  self-preferencing  can  unfairly  advantage 
companies’ own services at the expense of rivals. 
At the same time, certain practices that could be described as ‘self-preferencing’ h
  ave led t o 
product  improvements.  As  mentioned  above,  in  ​Streetmap​,  for  example,  the  High  Court  of 
England & Wales ​found Google’s practice of showing a Google Maps thumbnail at the top of 
search  results  pages  to  be  an  “​indisputable​”  product  improvement.  Likewise,  the  Hamburg 
District Court ​found that Google’s display of weather information at t he t op of s
  earch r esults 
for  weather  queries  served  “​to  increase  the  overal   attractiveness  of  [Google’s]  search 
engine​
”. This type of product integration creates a richer search experience and offers m
  ore 
relevant  information  thereby  saving  people  time,  improving  discovery,  and  reducing  search 
costs.  Accordingly,  the  Commission  has  ​resisted  introducing  a  blanket  ban  on 
self-preferencing,  instead  ​emphasizing  the  need  for  “​case-specific  analysis​”. Google shares 
this  view.  On  the  one  hand,  instances  of  self-preferencing  deserve close scrutiny to ensure 
that competition and c
  onsumers a
  re not b
  eing h
  armed; o
  n the o
  ther h
  and, a
   blanket approach 
could deny users the benefits of innovation and product improvements. 
Measures  aimed  at  addressing  self-preferencing  wil   need  to 
distinguish  between 
pro-competitive,  and  hence  permitted,  product  enhancements  and  anti-competitive 
self-preferencing. This a
  ssessment n
  ecessarily d
  iffers f rom o
  ne c
  ase t o t he n
  ext. F
  or e
  xample, 
in thinking about design changes such as showing specialised grouped results at the top o
  f a 
search  results  page,  the  assessment  could  involve  the  fol owing  questions: (i) Does the new 
product design integration confer a
  n undeserved a
  dvantage? (i ) Does t he d
  esign i ncrease t he 
relevance  of  search  results  by  providing  more  relevant  information?  (i i)  Does  the  design 
benefit third parties by d
  irecting t raffic t o their s
  ites? ( iv) Does the d
  esign i mprove quality a
  nd 
benefit consumers (and has the p
  latform carried o
  ut testing t o prove that t his i s t he c
  ase)? ( v) 
Does  the  design  al ow  users  to  choose  rival  services  (​e.g.​,  through  a  choice  carousel)?  (vi) 
What is the competitive significance of the design?   
Antitrust  proceedings,  detailed  guidance,  and  targeted  rules  on  specific  manifestations  of 
self-preferencing  may  be  better  suited  to  answer  these  questions  than  broad  regulatory 
prohibitions. 
Interoperability and data portability​. ​C
  ompetition between d
  igital p
  latforms i s e
  nhanced b
  y 
measures that let users switch and multi-home without losing access to their data. There i s a
   
legitimate concern that people should be able to move between platforms without t heir d
  ata 
being  locked  into  a  particular  ecosystem.  For  example,  if  a  user  wants  to  try  out  Deezer 
alongside Google Play Music, they may want to be able to port a list o
  f t heir ‘favourite’ s
  ongs 
on Google Play Music rather than having to recompile that list on D
  eezer. B
  ut i nteroperability 
brings  risks  to  innovation  if  implemented  crudely.  Requirements  to  build  products  to  the 
‘lowest  common  denominator’  would  ensure  that  services  can  work  together,  but  it  would 
prevent the kind of product innovation and choice that c
  omes f rom h
  aving multiple providers 
offering  differentiated  services  or  features.  Therefore,  the  question  is  not  ​whether 


 
multi-homing should be facilitated, b
  ut ​h
  ow ​to achieve t he benefits o
  f i nteroperability w
  ithout 
sacrificing product quality. 
Google  has  been  ​a  long  supporter  of  open  source  and  open  ecosystems​.  However,  it  is 
important  to  ensure  that  standards  are  based  on  quality,  so  that  users  benefit  from  higher 
quality  services.  Strict open standards could leave consumers with lower-quality, more basic 
products online. Digital services are not general y commoditized and homogenous, such that 
they  can  be  made  readily  interoperable.  Rather,  they  are  characterised  by  a  diversity  in 
features,  tools,  and  interfaces.  Even  a  service  as  straightforward  as  sending  a  written 
message has produced a wide range of tools w
  ith d
  ifferentiated f eatures, s
  uch a
  s W
  hatsApp, 
Facebook Messenger, Snapchat, Duo, Telegram, iMessage and others. 
Instead,  switching,  multi-homing,  and  data  mobility  could  come  from  faster  and  more 
systematic  data  portability  systems.  Google  has  played  a  leading  role  in  the  Data  Transfer 
Project, together w
  ith F
  acebook, M
  icrosoft, T
  witter, a
  nd v
  arious o
  ther d
  igital s
  ervice p
  roviders 
(including  Apple,  which  ​joined  the  project  on  30  July  2019​)  to  develop  a  ​system  of  data 
mobility  
building  on  a  long  history  of  supporting  data  portability,  including  Google  Takeout 
launched  in  2011.  By  helping  people  seamlessly  transfer  their  data  between  different  cloud 
storage,  social  media,  and  other  services,  this  project  aims  to  enhance  switching, 
multi-homing, and choice w
  ithout ‘ leveling d
  own’ t he quality a
  nd d
  iversity of s
  ervices. I ndustry 
and  regulators  could  col aborate  on  a  similar  systematic  data  mobility  regime,  using  the 
framework  that  the  Data  Transfer  Project  has  put  in  place.  This  approach  would  benefit 
consumers, businesses, and the wider economy. 
As the consultation progresses, it wil  be i mportant t o consider: (i) which types of s
  ervices are 
characterised  by  difficulties  of  multi-homing;  (i )  whether  services  in  this  sector  have 
differentiated  features;  (i i)  whether  concrete  standards  would  restrict  product 
differentiation;  and  (iv)  whether  there  is  scope  to  achieve  the  same  end  result  --  ease  of 
multi-homing -- through other means, such as data portability. 
Transparency​.  Transparency  in  platforms’  relations  with  businesses  should  be  encouraged. 
Understanding  how  and  why  platforms  make  changes  to  the  way  results  are  ranked,  for 
example,  helps  to  dispel misunderstandings and enable platform users to plan their business 
activities  with  greater  certainty.  Google  is  committed  to  being  transparent.  We  provide 
information  on  ​how  our  search  engine  works  and  we  have  also  launched  a  website on ​how 
YouTube  works​.
  At  the  same  time,  transparency  can  jeopardize  innovation  if  it  results  in 
companies  having  to  give  up  protection  of  their  intel ectual  property  and  trade  secrets 
including  proprietary  tools  and  algorithms  that  they  may  have  spent  years  developing  and 
researching.  In  other  words,  a  considered  policy  on  the  transparent  operation  of  platforms 
should  seek  to  provide  certainty  to  business  users  without  jeopardizing  the  proprietary 
technologies  on which those platforms are based. ​Revealing algorithmic formulas would also 
make it easier for rogue actors to t ry a
  nd g
  ame t he system w
  hich c
  ould r esult i n, f or example, 
more spammy results or more counterfeit p
  roducts a
  nd m
  alicious apps b
  eing a
  vailable o
  nline. 
Moreover, it could also make it more difficult to find the content of those a
  ctors w
  ho p
  lay b
  y 


 
the rules if rogue actors are able to gain more prominence through gaming t he s
  ystem. S
  uch 
concerns  are  not  new  -  for  example,  the  ​Platform-To-Business  Regulation  ​provides  that 
platforms  shal   not  be  required  to  provide  details  of  rankings  where  this would reveal trade 
secrets  but  also  facilitates  the  manipulation  of  results  or  the  deception  of  consumers  by 
rogue actors involved in fraud, impersonation, spam, counterfeit, deception of users, etc. 
An appropriate m
  iddle p
  ath can b
  e f ound that e
  ncourages trust w
  ithout sacrificing i nnovation. 
For  example,  the  Platform-To-Business  Regulation enables platform users to understand the 
main  criteria  against  which  their  services  are  ranked  while  avoiding  obligations  to  disclose 
detailed,  proprietary  information  that  would  discourage  investment  in  search  or  ranking 
algorithms.  In  considering  whether  further  transparency  requirements  are  needed,  the 
Consultation  could  seek  to  identify  specific  examples  of  where  platform users claim to lack 
transparency,  and  consider  what  interventions  could  be  made  while  preserving  platforms’ 
incentives to innovate and invest. 
Access  to  data.  ​A  wide  range  of  available  data  can  often  help  stimulate  research, improve 
understanding  of  markets,  and  help  guide  governmental  decisions  on  matters ranging from 
economic  policy  to  public  health.  At  the  same  time,  data  sharing  needs  to  guarantee  user 
privacy:  A  ​paper  ​by  one  of  the  authors  of  the  EC  Special  Advisers’  Report  shows  that 
anonymised  data  can  often  be  re-identified, meaning that sharing user-level query and click 
data  could  expose  their  search  habits  to  third  parties  who  receive  that  data.  A  previous 
example  concerned  ​New  York  Times  journalists  who  were  able  to  re-identify  ‘Searcher  No. 
4417749’ from anonymised AOL search logs. 
Taken too far, data access could also enable rivals to r everse-engineer platforms’ proprietary 
algorithms,  thereby  enabling  free-riding  and  chil ing  incentives  to  innovate.  It  could  also 
undermine  incentives  to  invest  in  large-scale  data  col ection  in  the  first  place,  with  a 
consequential  loss  of  new,  consumer-facing  products  that depend on that data. In 2012, for 
example, Google ​announced that its S
  treet View c
  ars h
  ad driven more t han 5
  m
  il ion miles a
  nd 
gathered over 21 mil ion gigabytes o
  f i magery. Since t hen, G
  oogle has worked continuously to 
improve  its  mapping  services  --  adding  real-time  traffic  information  and  extending  Street 
View  to  off-road  environments.  Google  makes  much  of  this  data  ​available  for  free,  where 
possible, but would have had fewer incentives to gather this data in the first place i f r equired 
to share it with rivals who did not make the same investments. Data is non-rivalrous, in other 
terms  it  is  available  to  others  unlike  other  raw  materials  or  inputs  required  in  traditional 
industries.  Actual  or  potential  competitors  have  the  ability  to  gather  the  same  data  if  they 
invest time and resources. In some  instances, the initial investment is not significant. 
In thinking about possible data access measures, r elevant considerations therefore i nclude: (i) 
the l ikelihood that s
  haring a
  p
  articular d
  ataset wil j eopardise user p
  rivacy; ( i ) w
  hether t he data 
--  if  shared  --  would  enable  recipients  to  free-ride  on  rivals’  innovations  and  proprietary 
algorithms,  thereby  undermining  innovation;  and  (i i)  whether  the  party  holding  a  particular 
dataset  has  invested  resources  to  gather  it.  A  potential y  promising  option  is  to  focus  on 
sharing  aggregated  datasets,  which can have wide-ranging uses and applications, but which 


 
avoid  the  downsides  of  jeopardizing  privacy  and  innovation.  For  example,  Google  makes 
large-scale search datasets available to rivals for free through t he ​G
  oogle T
  rends a
  nd ​N
  atural 
Questions​ tools, along with multiple other ​free and open source datasets​. 
4. Aspects regarding a ‘New Competition Tool’ 
 
The  Commission  proposes  four  options  for  the  design  of  the  NCT,  in  short:  a 
dominance-based  competition  tool  or  a  general y  applicable  market-structure  based 
competition tool; either of which could apply horizontal y (i.e. to al s
  ectors o
  f the e
  conomy) 
or on a limited basis to specific industries. S
  etting dominance as a
   threshold f or i ntervention 
raises  the  risk  of  the  NCT  not  being  able  to  address  structural  (rather  than  firm-specific) 
competition  problems.  Likewise,  there  is  a  valid  question  as  to  whether  legislation  could 
identify  sufficiently  precisely  the  sectors  to  be  covered  by  the  NCT in a way that can take 
account  of  future  market  developments,  particularly  in  fast-paced  and  technology-driven 
industries.  By  contrast,  a  general y  applicable  NCT tool could provide the Commission with 
sufficient flexibility to address structural and other competition-related issues. 
The  I A  adopts  a  broad  definition  of  structural  competition  problems.  During  the 
consultation, it wil  be important, we think, to identify the  factors in favour o
  f d
  eploying t he 
NCT  in  a  particular  situation.  In  the  I A,  the  Commission  describes  the  role  of  the  NCT  as 
being  to  address  certain  structural  competition  problems  that  existing  competition  rules 
cannot  address.  Some  considerations  governing  whether  or  not  a  new  tool  ought  to  be 
deployed may include: 
(1)  ​EU  vs  national  regimes​:  how  the  NCT  wil   interact  with  equivalent  tools  at  the  Member 
State  level,  the  role  of  subsidiarity,  the  risk  of  conflicting  outcomes,  and  whether  a 
‘one-stop-shop’ principle may be appropriate; 
(2)  ​Interaction  with  the current sector inquiry regime​: the Commission appears to envisage 
the  current  EU  sector  inquiry  regime  continuing  to  exist  in  paral el.  The consultation might 
consider the basis on which it would choose between a sector inquiry o
  r deploying the N
  CT, 
and whether there is scope for formalising the interaction between the two tools; 
(3) ​Interaction with other EU legislation (​e.g.​, Article 1 01/102)​: t he Commission posits t hat t he 
NCT  wil   be  used  to  address  structural  competition  problems  that  cannot  adequately  be 
addressed  by the existing legislation. The consultation could therefore consider how and at 
what  stage  in  an  investigation  it  wil   identify  whether  it  is  appropriate  to  proceed with the 
NCT  or  other  EU legislation (for example, one option would be to draw inspiration from the 
UK  market  investigation regime, where the CMA’s guidance provides that it wil  not make a 
market  investigation  reference  where  an  investigation  under  the  Competition  Act 
(containing the UK domestic equivalents of Articles 101 and 102) is more appropriate); and 
(4) ​Interaction with ex a
  nte regulation​: the c
  onsultation c
  ould a
  lso c
  onsider how the N
  CT and 


 
any ex ante regulation (including the new r egulation d
  iscussed in t his p
  aper) wil i nteract a
  nd 
how it wil  design the overal  regime so as to ensure legal certainty. 
The legal test and evidentiary standard. T
  he C
  ommission d
  escribes the N
  CT a
  s potential y 
being capable of addressing structural competition problems on both an ex post or ex a
  nte 
basis  (to  address  a  structural  lack  of,  or  structural  risks  to,  competition).  An  appropriately 
designed NCT could be a useful tool t o a
  ddress s
  uch c
  oncerns. The f ol owing considerations 
may be relevant: 
(1)  ​The  legal  test​.  If  the  Commission proposes that the NCT could be used to impose, rather 
than  recommend,  remedies,  this  would  be  a  significant  intervention  and  the  Commission 
should consider what the relevant legal threshold would be, both for starting a
  n i nvestigation 
using  the  NCT  and  for  imposing  remedies,  so  as  to  permit  effective  judicial  review.  For 
example,  when  it  comes  to  the  imposition  of  remedies,  potential  precedents  include  the 
‘Adverse Effect on Competition’ test applicable in the UK market investigation regime, or t he 
‘Significant  Impediment  to  Effective  Competition’  test  in  the  EU Merger Regulation. There is 
extensive jurisprudence in r espect o
  f each o
  f these t ests w
  hich c
  ould i nform t he design o
  f t he 
applicable legal threshold for imposing remedies under the NCT. 
(2)  ​The  evidentiary  standard​.  As  with  the  legal  test,  the  consultation  could  be  used  to 
examine  how  to  tailor  the  evidentiary  standard  to  the  nature  of  the  concerns  the  NCT  is 
seeking to address, again, both for starting an investigation using the NCT a
  nd f or imposing 
remedies.  For  example,  given  that  one  of  the  uses  it  proposes  for  the  NCT  is  to  address 
structural  competition  problems  on  an  ex  ante  basis,  the  existing  jurisprudence  of  the 
European Courts regarding the a
  pproach t o s
  uch a
  ssessments i n the m
  erger c
  ontrol c
  ontext 
(e.g.  the  Court  of  Justice  in  ​Tetra  Laval  or  the  General  Court  in  ​CK  Telecoms​)  may  be 
relevant when deciding whether to impose remedies. 
(3) ​Information gathering powers​. The legal test a
  nd t he e
  vidential s
  tandard t he C
  ommission 
proposes  to  adopt  should  arguably  guide  the  information  gathering powers it proposes to 
have  when  investigating  under  the  NCT,  so  that  it  has  the  powers  it  needs  to  obtain  the 
evidence necessary to meet that standard. 
Remedy design. ​The Commission has suggested t hat t he NCT c
  ould b
  e u
  sed t o i ntervene a
  t 
a  potential y  early  stage  in  dynamic  markets.  Against that, a key consideration wil  likely be 
how  to  design  a  remedy  framework  which  can  effectively  address  structural  competition 
problems  whilst  also  preserving  existing  market  dynamics  that  do  not  contribute  to  those 
problems.  Other  regimes,  such  as the UK market investigation regime, may provide useful 
guidance.  For  example,  the  UK  regime  has  in  certain  cases  led  to  remedies  designed  to 
heighten  competition  by  removing  certain  impediments  to  competition,  without  intrusive 
changes  to  the  existing  market  structure  (such  as  remedies  to  encourage  consumer 
engagement,  switching  and  new  entry,  e.g.,  in  retail  banking  and  energy).  The  NCT  could 
al ow  flexibility  with  remedies  ranging  from  recommendations  to  proposed  legislation  to 
imposition  of  more  specific  behavioural  or  even,  in  exceptional  circumstances,  structural 
remedies.  The standards for the imposition of different types of remedies could differ with 


 
higher  standards  required  for  the  stricter  remedies.  Given  that  the Commission envisages 
deploying  the  NCT  in  dynamic  markets,  it  may  also  want  to  consider  how  it  would  readily 
permit  revision  or  revocation  of  a  remedy  where,  for  example,  justified  by  market 
developments. 
The  Commission  may  also  want  to  take  into  account  when  considering  how  to  make  the 
regime  flexible  and  proportionate  is  al owing  companies  voluntarily  to  propose  remedies, 
including at different stages of the process (analogous to offering commitments to avoid a 
reference  to  Phase  2  in  merger  control,  or  the  ‘undertakings  in  lieu’  in  the  UK  market 
investigation regime). 
Procedural  safeguards.  ​The  existing  European  Union  competition  laws  contain  robust 
procedural  safeguards  to  ensure  the  rights  of  defence  of  undertakings  concerned  and 
encourage  high  quality  decision  making.  This  practice,  supported  by  the  robust  judicial 
review of t he European C
  ourts, i s an i mportant p
  art o
  f e
  nsuring t he Commission’s s
  tatus as a
   
leading  global  competition  enforcer.  In  designing  the  NCT,  the  Commission  should  have 
regard  to  how  it  can  ensure  consistency  with  that  regulatory  tradition.  In  designing  the 
regime, the Commission may wish to consider the fol owing: 
(1)  whether  to provide for statutory deadlines, defined review phases, and informal reviews 
and information gathering prior to a formal investigation; 
(2) the extent to which affected undertakings would be given access to file and the right t o 
be heard , as wel  as the e
  xtent t o w
  hich p
  rocedural r ights would v
  ary b
  etween undertakings 
to whom remedies may apply and other undertakings active in the relevant market(s); and 
(3)  the  role  of  the  EU  courts,  which  is  particularly  important  to  ensure protection of rights 
where remedies are imposed, but also whether the Commission would be required to issue 
an appealable decision fol owing complaints and/or at other preliminary stages. 
5. Conclusion 
The  Inception  Impact  Assessments  and  consultation  documents  identify  a  range  of  policy 
measures  that  aim  to  address  concerns  about  the  operation  of  digital  markets  and  the 
Commission’s ability to intervene. 
With  this  preliminary  response,  we  have  outlined  what  appears  to  us  the  main  chal enge: 
addressing  regulatory  concerns,  while  preserving  innovation  and  ensuring  a  positive 
outcome for European SMEs and consumers. It is premature to draw hard conclusions, w
  ith 
the  consultation  process  having  only  recently  begun.  But  through  a  range  of  measures  -- 
pro-competitive regulation, enhanced antitrust enforcement, and a new competition t ool -- 
a solution that meets this chal enge is possible. 
 
10 

 
✴ ✴ ✴ 
 
We once again t hank the C
  ommission f or t he o
  pportunity to s
  ubmit feedback to t he I nception 
Impact  Assessment  on  the  Digital  Services  Act  package  concerning  the  possible  ex  ante 
regulation of platforms and the n
  ew c
  ompetition t ool. We l ook f orward to e
  xpanding o
  n t hese 
ideas  in  our submission to the Commission's open public consultation on the Digital Services 
Act package. 
 
 
 
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