Detta är en HTML-version av en bilaga till begäran om allmän handling 'Digital Services Act / Digital Markets Act'.


 
 
 
 
 
 
 
 
June 30, 2020 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Facebook Observations to the Inception Impact Assessment on the “New Competition 
Tool” (NCT) 

 
1.  Introduction 
Facebook welcomes the opportunity to provide its insights and observations in response to the proposal 
by  the  European  Commission  ("Commission")  for  a  New  Competition  Tool  (“NCT”).    This  submission 
presents  Facebook's  summary  observations  on  selected  areas  of  the  Commission's  Inception  Impact 
Assessment (IIA).  Facebook looks forward to engaging with the Commission and stakeholders across the 
industry  to  further  evaluate  whether  reforms  are  needed  and,  if  so,  what  form  they  might  take.  As  a 
company,  Facebook  is  committed  to  working  with  policymakers  and  regulators,  to  build  a  regulatory 
framework that protects and enhances consumer choice, continues to spur innovation, and provides more 
opportunities for consumer-driven choice. 
Indeed, recognising the “[i]nternet has entered a new phase”, Facebook understands that the oversight of 
technology’s role in our lives also needs to evolve.  It is in this context that Mark Zuckerberg, Facebook’s 
CEO, has called for a “more active role for governments and regulators” so that “by updating the rules for 
the internet, we can preserve what’s best about it – the freedom for people to express themselves and for 
entrepreneurs to build new things – while also protecting society from broader harms”.1   
Facebook continues to call for, and we are already engaging in a structured and forward-looking dialogue 
around regulation that we think is important for the evolution of the rulebook for the internet. We have 
outlined four areas; harmful content, election integrity, privacy and data portability  - which we are very 
keen to continue to explore both in the Digital Services Act (DSA) process and beyond. In that context, we 
have already taken proactive steps to further understanding and discussion. A good example is our White 
Paper on ‘Data Portability and Privacy’ aimed at advancing the policy discussion on how to advance data 
portability in a privacy-protective way. 
Facebook  is  a  strong  believer  in  the  elimination  of  barriers  to  trade  and  innovation.  A  European  Single 
Market that is well functioning and offering the prerequisite conditions to economic growth should be the 
objective  of  regulatory  intervention.  Facebook’s  services  are  a  spur  to  the  Single  Market,  and  offer 
European businesses, both large and small, the ability to maximise their opportunities. Facebook believes 
that this is good for jobs, good for growth and good for the European Union. 
In  this  context,  the  Commission  has  launched  an  Inception  Impact  Assessment  (“NCT  IIA”)  to  canvass 
stakeholder  views  on  the  proposed  NCT.    The  underlying assumption  behind  the  NCT  is  that  extensive 
 
1 Mark Zuckerberg, The Washington Post, March 30, 2019. 


powers already conferred on authorities under existing competition laws are insufficient to address a range 
of  perceived  harms.    In  fact,  the  NCT  IIA  claims  that  digitisation  and  the  characteristics  of  digitalized 
markets create unavoidable structural competition problems that cannot be addressed at all or effectively 
by Articles 101 and 102 TFEU. 
The reality of any major regulatory intervention is that there are trade-offs and opportunity costs.  A proper 
assessment of the trade-offs can be achieved by weighing the evidence of the extent and nature of  any 
perceived problem against the various benefits that result from a particular course of conduct and then 
assessing  the  likely  impact  of  intervention.    Such  a  cost  /  benefit  approach  provides  legitimacy  to  any 
proposals for change, minimizes unintended negative consequences and thus maximizes the likelihood of 
success of reforms. 
The NCT IIA makes a number of relevant observations about the nature of digital markets in the European 
Union and the difficulties of potential options for regulatory reform.  Facebook welcomes, in particular, 
the NCT IIA’s recognition of the volume of cross-border trade within the Union, the pan-European nature 
of many market players in the digital space, and the risk that fragmented rules may create legal uncertainty 
and barriers for companies operating in the internal market.  The NCT IIA also acknowledges the difficulty 
of distinguishing between digital and non-digital industries, given that all sectors of the economy exhibit 
some degree of digitisation.  The NCT IIA notes, further, that characteristics sometimes attributed to digital 
markets, such as network effects, scale/scope economies, and data dependency “can also be found in non-
digital  markets”.2    While  Facebook  welcomes  these  observations,  there  are  a  number  of  important 
omissions in the NCT IIA.  
The remainder of this submission explores how there could be greater consideration given as to whether 
there truly is an enforcement gap which could justify an instrument as far-reaching as the NCT.  Our present 
view is that the evidence does not support such a conclusion (Section 2).  Insofar as the Commission might 
nevertheless be minded to ask for substantial new market regulation powers through the introduction of 
a NCT, a meaningful cost / benefit assessment should be conducted, capable of providing a sound basis for 
balanced  policy-making  (Section  3).    The  NCT  IIA’s  broad  assumptions  as  to  market  dynamics  and  the 
current absence of a meaningful cost / benefit assessment, to the contrary, could lead to skewed proposals 
for reform, may underestimate the need for meaningful checks and balances, and may fail to anticipate 
the unintended consequences of intervention (Section 4).  It would also lead to unfounded assumptions 
around notions such as “gatekeepers” or “tipping markets” (Sections 5 and 6).  The absence of a meaningful 
cost / benefit assessment is accompanied by the use of general assumptions in relation to, among other 
things  networks  effects  and  the impact  of  data  use  and  little  recognition  of  the  benefits  of  the  free  to 
consumer business model in certain areas of activity (Section 7) and the potential for “efficiency offences”; 
the  hallmark  of  a  natural  and  pro-competitive  business  behaviour  (Section  8).    Finally,  this  submission 
considers the risk of overlapping regulatory proposals at EU and national level which could undermine the 
Single Market imperative, sow regulatory confusion and create legal uncertainty for companies (Section 
9). 
2.  Competition law already addresses competition concerns in digitally enabled markets  
 
2 European Commission’s Inception Impact Assessment on a New Competition Tool ("NCT IIA"), p. 1. 
 



The  NCT  IIA  identifies  two  types  of  “structural  competition  problems”  that  the  Commission’s  existing 
enforcement toolkit cannot address:  
•  “Structural risks for competition” where “certain market characteristics […] and the conduct of the 
companies  operating  in  the  markets  create  a  threat  for  competition”  (emphasis  added),  with 
“tipping  markets”,  “[companies  occupying]  an  entrenched  and/or  gatekeeper  position”,  and 
“unilateral strategies by non-dominant companies to monopolise”.3 
•  “Structural market failure”, such as where a market is “displaying systemic failures going beyond the 
conduct of a particular company with market power” and “oligopolistic market structures with an 
increased risk for tacit collusion”.4   
However,  insofar  as  the  NCT  would  apply  to  unilateral  conduct,  it  is  not  apparent  that  there  is  an 
“enforcement gap” even if such dynamics were at play.   
The TFEU gives clear powers to the Commission to take action to tackle two distinct and clearly articulated 
scenarios.  EU competition law today distinguishes between agreements and concerted practices between 
independent undertakings, which may be caught by Article 101 TFEU, and unilateral conduct which may 
be caught by Article 102 TFEU.  The European Courts have consistently held that unilateral conduct only 
falls within the scope of EU competition law if the company at issue is dominant.5  To date, there has been 
no  evidence-based  claim  that  the  Treaty  leaves  a  meaningful  “enforcement  gap”  with  respect  to  anti-
competitive unilateral conduct.   
Far  from  leaving  an  “enforcement  gap”,  in  fact,  the  existing  framework  for  EU  competition  law 
enforcement has shown itself to be remarkably adept at treating novel or complex issues, including issues 
that may arise in “digitally-enabled” sectors, such as two-sided markets, zero-price factors, and innovation 
theories of harm.  For example, in recent years, the Commission has demonstrated that Articles 101 and 
102 TFEU are flexible enough to engage with novel theories of harm, including new leveraging strategies 
(i.e.  better  positioning  and  display);6  pre-installation  through  e.g.,  tying;7  exclusivity  requirements 
(including on placement);8 and, most-favoured-nation clauses, not only with regard to price MFNs but also 
with regard to business model MFNs.9  Such practices have, moreover, arisen across a range of different 
industries, ranging from basic industries, pharmaceuticals, retail industries to finance and insurance.  The 
Commission’s decisional practice therefore provides no evidence that existing competition law tools are 
unable to address novel issues relating to the digitisation of the economy.  In fact, quite the reverse.  
 
3 NCT IIA, p. 2. 
4 NCT IIA, p. 2. 
5 Joined Cases C-2/01 P and C-3/01 P, paras. 100-101 (“the existence of an agreement [prohibited by Article 101(1) TFEU] 
[…] can be deduced from the conduct of the parties concerned. However, such an agreement cannot be based on what is 
only the expression of a unilateral policy of one of the contracting parties, which can be put into effect without the 
assistance of others […] [this] would have the effect of confusing the scope of that provision with that of Article [102 
TFEU].”) 
6 Case AT. 39740 – Google Search (Shopping), Commission Decision of 27 June 2017.  
7 Case AT.40099 – Google Android, Commission Decision of 18 July 2018; Case M.8124 – Microsoft/LinkedIn, Commission 
Decision of 6 December 2016. 
8 Case AT.40099 – Google Android, Commission Decision of 18 July 2018; Case AT. 40411 – Google AdSense (Commission 
decision not yet published); 
9 Case AT.40153 – E-book MFNs and related matters (Amazon), Commission Decision of 4 May 2017. 
 



It would therefore seem to be the case that the core of the Commission’s proposal is not to address an 
“enforcement gap”, i.e., to expand the Commission’s current toolkit in order to capture established forms 
of anti-competitive conduct that currently fall within a lacuna in the law.  Indeed, the NCT IIA lists various 
forms of conduct that are already susceptible to prohibition under Article 102 TFEU, when engaged in by 
dominant  companies.   Instead,  the  Commission  appears  to  envisage lowering  the  legal  and  evidentiary 
standard for intervention in order to allow it to act and impose remedies in respect of unilateral conduct 
“without  any  prior  finding  of  an  infringement  pursuant  to  Article  102  TFEU”10  (Options  1  and  2),  by 
companies  that  are  not  dominant  on  a  relevant  market  (Options  3  and  4).    In  some  respects,  the 
justification for lowering the legal and evidentiary burden appears to rest on an assumed ability to forecast 
developments  in  markets  that  are  fast-moving  and  dynamic,  and  in  which  outcomes  are  inherently 
uncertain.  
The Commission’s proposals, if enacted, would therefore mark a significant shift in legal and regulatory 
enforcement.  Reforms of such significance should only be introduced following a meaningful cost / benefit 
assessment, with due consideration of the checks and balances necessary to provide oversight of how this 
broad regulatory discretion is exercised. 
3. 
The need for a meaningful assessment of the costs and benefits of expanding enforcement in 
digitally-enabled markets 
 
The NCT IIA does not appear to propose any meaningful evaluation of the costs and benefits of reform.  
Currently, the NCT IIA lists a series of undesirable market features, such as “extreme economies of scale 
and scope, strong network effects […] data dependency, as well as market dynamics favouring sudden and 
radical decreases in competition” and states in conclusory fashion that “these characteristics are typical 
for digital markets”. 11    
However, the Questionnaire for the public consultation on a New Competition Tool ("NCT Questionnaire") 
accompanying the NCT IIA does not include a question asking respondents to discuss the benefits of online 
services and the digitisation of the economy and how these benefits are generated.  Moreover, the NCT 
IIA does not discuss consumer benefit from more intervention and appears to assume that only companies 
subject to the tool will bear its costs: “consumer benefits deriving from the timely intervention under all 
policy options should outweigh [increased] costs [for the companies concerned]”.12   
Facebook would encourage the Commission to remedy this omission during the consultation process so as 
to provide an opportunity for a balanced assessment of the benefits conferred by digitisation.  There is 
substantial evidence that digital platforms, including advertising-funded platforms such as Facebook, have 
generated significant benefits for competition and consumers: 
• 
Facebook’s advertising-supported services which enable users to communicate, to connect and 
share with their friends, families and wider communities, and discover meaningful and relevant 
 
10 NCT IIA, p. 3. 
11 NCT IIA, p. 1. 
12 NCT IIA, p. 4 (emphasis added). 
 



content  free  of  charge.    A  recent  research  study  shows  that  digital  goods,  and  in  particular 
Facebook, have created large gains in consumer welfare.13   
• 
Moreover, online platforms such as Facebook have helped to democratise advertising, creating 
effective advertising opportunities for many businesses for which traditional alternatives, such as 
TV advertising or newspapers, would be too expensive or inefficient.  Advertisers of all kinds and 
sizes can advertise and benefit from the affordable, innovative and efficient advertising solutions 
that  online  platforms  have  driven  and  brought  to  the  market.   These  have  enabled  advertisers 
(and  particularly  SMEs)  to  reach  their  target  audience  more  efficiently  and  cost-effectively  and 
thus achieve a greater return on their investment.  As a result, SMEs can now reach their target 
audiences  more  efficiently  and  compete  with  and  challenge  much  larger,  more  established 
businesses,  more  effectively,  including  in  concentrated  industries.    This  democratisation  of 
advertising  generates  additional  benefits  in  the  form  of  greater  choice  and  innovation  for 
customers. 
• 
In  fact,  Facebook  commissioned  a  study  by  Copenhagen  Economics  which  surveyed  7,000 
businesses  across  Europe.    Businesses  surveyed  emphasised  the  importance  of  technology  in 
helping them reach markets abroad and, in particular, the contribution of Facebook to the growth 
of European businesses:  
• 
Facebook’s services helped these businesses generate over 98 billion euros in exports last 
year;  
• 
Seven  in  ten  businesses  using  Facebook’s  services  export  to  other countries compared 
with five in ten for non-users; and  
• 
Six in ten of the businesses surveyed say that Facebook’s services are helpful in entering 
new markets.14 
These  are  just  a  few  of  the  significant  benefits  that  may  be  generated  by  advertising-funded  online 
platforms  and  Facebook  specifically.    Yet  the  Commission’s  consultation  offers  stakeholders  no 
opportunity to make these points.   
As the Commission considers the expansion of its enforcement toolkit, it should weigh both the innovation 
in the digital sector and the benefits this innovation delivers to people and businesses.  Such innovation is 
both enabled and funded by advertising. 
A proper assessment of the trade-offs could be achieved by weighing the evidence of the extent and nature 
of any perceived problem to be resolved against the impact on various types of benefits from a particular 
course of conduct, and then assessing the costs/benefits of any intervention.  A detailed assessment of 
this  nature  would  enhance  the  legitimacy  of  any  proposals  for  change,  sharpen  the  identification  of 
potential areas of concerns, minimize unintended negative consequences and thus maximise the likelihood 
that any such proposals would be successful.  
 
13 Erik Brynjolfsson, Avinash Collis and Felix Eggers, Using massive online choice experiments to measure changes in well-
being, 9 April 2019, p. 3, available at: https://www.pnas.org/content/pnas/116/15/7250.full.pdf.  
14 Copenhagen Economics, Empowering the European Business Ecosystem – an impact study of business using Facebook 
apps and technologies, 2020, available at: 
https://www.copenhageneconomics.com/dyn/resources/Publication/publicationPDF/2/522/1579535391/empowering-
the-europeanbusiness-ecosystem_copenhagen-economics.pdf 
 
 



4.  The need for appropriate checks and balances 
The NCT IIA advocates far-reaching reforms.  In particular, the NCT IIA suggests that the Commission would 
not have to establish dominance and/or an abuse under Article 102 TFEU in order to sanction unilateral 
conduct (while at the same time apparently assuming that such unilateral conduct would only be harmful 
in the presence of “market power”).  The Commission would also seemingly have the power to impose 
wide-ranging  structural  and  behavioral  remedies  to  address  conduct  which  does  not  amount  to  an 
infringement of the law.  Insofar as such broad regulatory discretion was introduced, it would have to be 
accompanied by a highly detailed consideration of what checks and balances might be needed to oversee 
these potentially sweeping discretionary enforcement powers.   
At present, the NCT IIA and NCT Questionnaire contain no clear limiting principles and mandate no specific 
procedural or substantive checks or balances.  The NCT IIA (particularly under Options 3 and 4) proposes 
to  endow  the  Commission  with  largely  uncircumscribed  powers  to  intervene  not  only  in  “markets 
displaying  systemic  failures”  but  also  to  make  an  “early  intervention”  on  a  predictive  basis  in  markets 
wherever it believes there is a “threat [to] competition”.15  There are references to “tipping markets”16 (a 
concept which the NCT Questionnaire defines in imprecise fashion) and cases where “a (not necessarily 
dominant)  company  [is]  relying  on  large  amounts  of  data”  “to  extend  its  market  position  to  related 
markets”17  but  the  published  materials  do  not  provide  a  prescriptive  list  of  scenarios  for  intervention.  
While  the  NCT  IIA  consultation  refers  briefly  to  the  importance  of  “[taking]  into  account  the  rights  of 
defence  and  the  right  to  judicial  review”,18  the  requirement  for  appropriate  checks  and  balances  is 
otherwise left undeveloped.  The NCT Questionnaire merely asks respondents whether the NCT “should” 
be subject to “adequate procedural safeguards, including judicial review” before inviting respondents to 
volunteer suggestions.19   
As  Facebook  has  observed,  meaningful  safeguards  are  essential  to  counterbalance  the  envisaged  new 
powers.  By way of comparison, the UK Markets Investigation regime (from which the NCT appears to draw 
inspiration)  entails  various  procedural  and  substantive  checks  and  balances,  which  collectively  seek  to 
ensure  that  interventions  are  only  made  where  proportionate  and  necessary,  on  the  basis  of  robust 
evidence, and with full rights of defence.  Facebook urges the Commission to use its consultation process 
to conduct an exhaustive examination of which safeguards and guardrails would be appropriate for the 
NCT,  beginning  from  the  presumption  that robust  procedural  rights  are  part  of  a  system  that  works  to 
guarantee better decision-making. 
5.  The broad notion of the “Gatekeeper” 
The Commission explains in the NCT IIA that in the wake of digitisation a limited number of large platforms 
have become “gatekeepers” for many digital and non-digital products and services.  According to the NCT 
IIA,  this  development  raises  structural  competition  problems  that  the  NCT  aims  to  address.    There  is, 
however, no clear definition of the concept of a “gatekeeper”.  
 
15 NCT IIA, p. 2. 
16 For a preliminary definition of tipping markets see NCT Questionnaire, section 7, p. 18. 
17 Questionnaire for the public consultation on a New Competition Tool ("NCT Questionnaire"), Section 8.1, p. 19.  
18 NCT IIA, p. 4. 
19 NCT Questionnaire, Section 39, p. 44. 
 



The NCT Questionnaire explains that “[s]o-called ‘gatekeepers’ control access to a number of customers 
(and/or to a given input /service such as data) that  – at least in the medium term  – cannot be reached 
otherwise.  Typically, customers of gatekeepers cannot switch easily (‘single-homing’).  A gatekeeper may 
not  necessarily  be  ‘dominant’  within  the  meaning  of  Article  102  of  the  EU  Treaty.”    The  subsequent 
questions list only three factors for determining whether a company is a “gatekeeper”:20 
• 
“High number of customers/users.” 
• 
“Customers cannot easily switch (lack of multi-homing).” 
• 
“Business operators need to accept the conditions of competition of the platform – including its 
business environment – to reach the customers that use the specific platform”. 21 
Facebook respectfully submits that these various elements are unacceptably vague.  Just looking at the 
language used, it is unclear whether “high” means a large absolute number or a percentage of the relevant 
population.  There is no indication whether “easily” means it must in fact be difficult.  Such amorphous 
terms  are  unsuitable  for  determining  whether  a  company  is  a  “gatekeeper”  and  whether  there  is  a 
“structural competition problem”22 that cannot be adequately addressed by the existing EU competition 
rules.  
For  instance,  it  is  unclear  why  mere  possession  of  data  and  other  inputs  would  make  a  company  a 
“gatekeeper”.  Due to digitisation, a very large number of companies operating in the single market collect 
data.   
Similarly, it is not clear why having many customers or a large user base is relevant to determining whether 
a company is a “gatekeeper”.  The key question must be whether there is a ‘gate’ and a ‘keeper’ and not 
the number of users or customers behind the notional gate.  For example, in the energy sector, a company 
that controls the pipelines that bring natural gas to consumers in a given network area is a gatekeeper vis-
à-vis the consumers that are connected to the pipeline system.  When the pipeline operator is vertically 
integrated, competitors must pass through this pipeline gateway to reach those consumers.  There may be 
no  other  cost-effective  way  to  reach  them  and  the  company  that  controls  the  pipeline  system  is  a 
gatekeeper regardless of the number of users in the network area.  There may be cases where an online 
service similarly controls a gateway to consumers, but the size of the customer or user base is not relevant 
to the assessment of whether that is the case unless it is also accompanied by clear evidence that those 
customers cannot be reached otherwise. 
A company should also not be considered a “gatekeeper” simply because there are switching barriers and 
an absence in practice of multi-homing.  Multi-homing means that consumers simultaneously use two or 
more competing products or services.  Most markets are not characterized by multi-homing, yet there are 
no “gatekeepers” and no “structural competition problems”.   
Finally, Facebook questions the assumptions behind the criterion on business operators needing to “accept 
the  conditions  of  competition  of  the  platform  –  including  its  business  environment  –  to  reach  the 
customers that use the specific platform”.  Any platform that is open to users – whether businesses or final 
consumers  –  must  determine  the  user  experience  and  the  conditions  for  engaging  on  the  platform.  
 
20 NCT Questionnaire, Section 18, p. 31. 
21 NCT Questionnaire, Section 18.7, p. 33.  
22 For a definition of structural competition problems, see NCT Questionnaire, Section C, p. 9-10. 
 



Otherwise the platform descends into anarchy.  This is true for any business.  A shopping centre operator 
determines the design of the stores, how and where they are located and the rental fees.  A food supplier 
may prefer to rent space in the food court.  However, a refusal to do so does not mean that the shopping 
centre operator is a “gatekeeper” or that there is a “structural competition problem”.  The online world is 
no different in this regard. 
Facebook would also raise similar concerns in relation to the assumptions in the NCT Questionnaire as to 
the main competition concerns that arise in relation to markets featuring a “gatekeeper”: 
•  “Gatekeepers determine the dynamics of competition on the aftermarket/platform. 
•  As customers/users cannot easily switch, they have to accept the competitive environment on the 
aftermarket /platform. 
•  Business operators can only reach the customers that use the specific platform/aftermarket by 
adapting their business model and accepting their terms and conditions”.23 
A platform that connects businesses and consumers must necessarily define how that interaction operates.  
For example, a ride-hailing service enables taxi drivers and consumers in need of transportation to connect.  
In order to provide a well-functioning service, the service must necessarily determine a certain number of 
parameters  including  the  minimum  standard  that  a  taxi  must  meet,  the  number  of  taxis  that  may  be 
offered and the maximum distance and waiting time that is considered acceptable.  Does that give rise to 
competition concerns?  If taxi drivers and consumers do not like the user experience, they can choose a 
competing ride-hailing service.  Moreover, in the zero-price environment, customers are able to switch at 
a moment’s notice. 
Similarly, it would not be workable to believe that companies that serve businesses can have individualized 
terms and conditions.  The use of standard terms and conditions is what makes it possible to grow at scale.  
A  model  based  on  individually-negotiated  terms  would materially increase  transaction  costs  and  cause 
substantial delays onboarding new customers, regardless of the sector.  It is also not clear why a refusal to 
offer standard terms to all would not then be treated as discriminatory. 
There is a wealth of literature regarding why the controls over unilateral behaviour are limited to entities 
in a dominant position.  The points above highlight why an evidence-based finding of dominance remains 
the appropriate predicate for further assessing unilateral conduct in a given defined antitrust market. 
6.  A catch-all definition of gatekeepers? 
The NCT IIA and the NCT Questionnaire give the impression that all large online platforms have common 
features that make them “gatekeepers”.  The reality is that a very broad and heterogeneous collection of 
companies engage in online activity.  The only characteristic that the platforms have in common is that 
they use the Internet to provide their services.  The great variety in terms of business models and services 
is illustrated by the following examples: 
 
23 NCT Questionnaire, Section 18.7, p. 33, 
 



•  Amazon,  eBay,  Zalando  are  platforms  that  sell  products  online  to  consumers  and  provide 
fulfilment services.  Even then, Amazon sells many products in its own name, whereas eBay does 
not. 
•  Deliveroo  and  UberEats  are  takeaway  food  platforms  that  effectively  allow  all  restaurants  to 
operate as takeaways, connecting consumers who pay for the meals and restaurants which pay a 
fee for the services. 
•  Facebook,  TikTok,  Snap,  Twitter,  Zoom,  and  LinkedIn  offer  users  the  ability  to  communicate, 
discover, share and create content.  
•  Farfetch is an online luxury fashion marketplace that enables fashion boutiques and brands to sell 
their inventory against payment of a commission.   
•  Google  is  first  and  foremost  an  online  search  and  advertising  company  that  enables  users  to 
discover information on the Internet.   
•  Lyft  and  Uber  are  mobility  platforms  that  connect  drivers  and  consumers  in  need  of 
transportation.  Consumers pay for the transportation service and the platform operator obtains 
a revenue share. 
•  Netflix is an online subscription service offering Netflix original content and third-party content.  
Amazon, Disney, HBO and many others offer competing subscription services offering access to 
their own original content and in some cases third-party content.  
•  Salesforce  provides  a  cloud-based  customer  relationship  management  service  to  businesses.  
Salesforce also operates an AppExchange, which provides access to compatible business apps. 
•  Spotify, Deezer, Apple Music, and YouTube Music all offer music streaming services with differing 
business models. 
As these examples illustrate, online services are highly differentiated and each service should be assessed 
case-by-case on its own merits.  There is no one-size-fits-all and there can be no presumption that just 
because a service is delivered online there is a risk of “structural competition problems” that can only be 
addressed using a new competition enforcement tool.  In any event, the case-by-case tool that would allow 
such  a  nuanced  and  evidence-based  assessment  –  the  dominance  framework  under  Article  102  TFEU  – 
already exists and is fit for purpose.  
7.  The misleading assumptions underpinning the NCT IIA 
The  perceived  need  for  an  NCT  to  deal  with  “structural  competition  problems”  caused  by  “large 
platforms”24 appears to be based on a number of misleading assumptions and fallacies.  
•  The data fallacy.  Data is a valuable input used in virtually all human activity.  As the Commission 
acknowledges in the NCT IIA, the differences between digital and non-digital markets will become 
increasingly  blurred.    A  key  reason  for  this  is  that  all  industries  collect  and  use  data.    Data  is 
abundant and is very rarely a source of market power. 
•  The network effects fallacy.  The rhetoric that platforms benefit from “global” network effects 
benefits so that each new user benefits the entire network does not reflect reality.  In practice, 
 
24 NCT IIA, p. 1. 
 



network effects are mostly local and divided into sub- or micro-networks within the larger user 
base.  For example, Uber connects drivers and consumers needing transportation in various cities 
across Europe but serves local demand in each of the cities in which it operates.  The fact that 
Uber  operates  in  many  Member  States  hardly  makes  it  a  “gatekeeper”  in  cities  where  it  faces 
competition from taxi companies, private hire vehicles and other online dispatching services. 
•  The user base fallacy.  Having a large number of users does not mean that a service benefits from 
strong direct or indirect network effects. Such an assertion confuses network effects with mere 
scale.  In many instances it just means that consumers like the user experience.  A platform that 
has  millions  of  users  may  capture  only  a  small  fraction  of  addressable  demand.    Conversely,  a 
platform  that  has  a  relatively  small  user  base  in  absolute  terms  may  capture  a  high  share  of 
addressable demand.   
•  The tipping fallacy.  The NCT IIA gives the impression that tipping risks are pervasive in online 
services.  The reality is that there are very few markets where the relationship between service 
quality and scale is such that there might be a real risk of tipping.  Typically, several services coexist 
and compete with differentiated offerings and user experiences.   
•  The zero price fallacy.  Offering free or sharply discounted products and services is very common.  
Indeed, it is increasingly the case that products are carriers of services that are monetized.  Zero 
pricing  is  not  indicative  of  “structural  competition  problems”  but  it might  well  be  indicative  of 
substantial consumer benefits and a feature of multi-sided businesses.  Indeed, the ad-supported, 
free-to-consumer  business  model  provides  an  invaluable  growth  path  for  start-ups  and  new 
entrants,  of  which  TikTok  is  just  the  latest  example.    Nobody  seriously  suggests  that  “free” 
newspapers or ad-funded commercial television is inherently problematic. 
In  Facebook’s  view,  platforms  that  truly  are  “gatekeepers”  are  subject  to  Article  102 TFEU.    Moreover, 
Article 102 TFEU (like Article 101 TFEU) has the benefit of being enforced case-by-case based on a careful 
assessment  of  the  facts.    The  requirement  to  find  an  infringement  ensures  that  obligations  to  change 
market conduct are based on established legal principles and thorough analysis.  Indeed, under Article 17 
of Regulation 1/200325 the Commission must initiate antitrust investigations in order to address findings 
in a sector inquiry that competition in a particular sector is not functioning well.    
8.  Entry into new markets and the efficiency offense  
The NCT IIA makes the statement that “[s]tructural competition problems may arise in markets where a 
(not necessarily dominant) company with market power in a core market may apply repeated strategies 
to extend its market position to related markets, for instance, by relying on large amounts of data.”  What 
appears to be considered a structural competition problem is, in fact, an essential part of the competitive 
process.  Any company, digital or physical, which seeks to enter a new area of activity will seek to make 
efficient use of existing assets to reduce cost and increase the likelihood of successful entry.  That is the 
essence of product development and innovation.  As the economy digitizes, data is just one that is used to 
fuel innovation and enter into new areas of activity.   
Entry into neighboring or adjacent markets is typically easier and more likely to succeed than entering an 
entirely  new  area  of  activity.    That  is  why  conglomerates  tend  to  be  active  in  sectors  that  have 
 
25 Council Regulation (EC) No 1/2003 of 16 December 2002 on the implementation of the rules on competition laid down in 
Articles 81 and 82 of the Treaty.  
 
10 


commonalities  in  terms  of  technology,  infrastructure  and  marketing  assets.    GE  developed  its  first  jet 
engine in 1942.  A few years later it developed its first gas turbine for power generation.  Today, GE is a 
leading manufacturer of turbines for aircraft, conventional power generation and wind power.  While each 
technology is different, there are commonalities that help save cost and push technological boundaries.  
Supermarket chains like Carrefour and Intermarché have used existing real estate to enter fuel distribution 
and compete with incumbents like BP, Shell and Total.  In so doing, they have also offered additional value 
to their existing customer base by enabling shoppers to fill their tanks before or after filling their trunks 
with groceries.  Mobile network operators have built upon their existing technological assets and user base 
to deliver financial services (e.g., Orange, which has launched Orange Bank).  Telecoms companies have 
also expanded into e.g., pay-tv services from their existing networks and user bases.  The ability to redeploy 
existing assets and skills is part of the essence of competition and that is as true for online businesses as it 
is for offline business such as Carrefour and GE. 
People use Facebook’s services in varied and constantly evolving ways to discover, share, and connect with 
meaningful and relevant content. Facebook strives to facilitate these interactions and enhance people’s 
experiences  through  its  services.  In  response  to  users’  evolving  preferences,  Facebook  is  continuously 
innovating to improve its existing offering and offer new services and features that users will find valuable; 
as these few examples illustrate: News Feed (2006), Facebook Chat (2008), Like button (2009), Timeline 
(2011),  Facebook  Camera  (2012),  Facebook  Groups  (2014),  360  Video  on  Facebook  (2015),  Facebook 
Marketplace  (2016),  Facebook  Stories  (2017),  Instagram  TV  (2018),  and  Messenger  Rooms  (2020).    All 
these innovations and improvements represent organic growth of product offerings in response to user 
demand and preferences.  
For instance: 
●  Facebook  Groups  were  introduced  to  enable  group  communication  around  a  common  issue,  a 
communication feature that was previously lacking on the Facebook Service.  Any user can create 
a group for a common issue or activity to organize, express objectives, discuss issues, post photos, 
and share related content.    
●  Facebook Stories were launched primarily in response to users’ increasing preference for sharing 
photo  and  video  content.    They  enable  users  to  share  pictures  and  videos,  adding  filters  and 
effects.   
●  In a similar vein, due to the increasing demand for video services to stay connected with friends 
and family, Facebook recently introduced Messenger Rooms, which allow users to video call their 
contacts in a ‘virtual room.’ 
●  Facebook’s  Marketplace  was  developed  primarily  to  address  and  enhance  buy-and-sell 
interactions  between  users  that  were  organically  already  taking  place  on  Facebook.  Facebook 
observed that users were increasingly using Facebook to buy and sell items and decided to launch 
Marketplace in October 2016; a tailored surface dedicated to enabling users to buy and sell items 
on Facebook. This development has enhanced the user experience and further facilitated these 
existing, organic interactions where users sought to either buy or sell their  items.  Marketplace 
offers an alternative to more established incumbents such as Amazon, Google, and eBay.  
 
11 


All of these examples illustrate why the use of data and other assets to create new products and services 
does  not  rely  upon  market  power.    Under  Article  102,  market  extension  abuse  arises  when  restrictive 
conduct in one market is likely to extend dominance to another market.  Tying is an example.  Dominance 
in the tying product is leveraged to require customers to purchase the tied product, thereby potentially 
foreclosing suppliers of the tied product.  The competition issue is not the mere use of existing assets to 
enter  new markets;  it is  specific  conduct  that  forecloses  competition.    In  the  2004  and  2009  Microsoft 
decisions regarding integration of Windows Media Player and Internet Explorer with Windows, the abuse 
was  not  adding  new  features  to  Windows;  it  was  preventing  PC  OEMs  and  users  from removing  those 
features, thereby extending Microsoft’s PC OS dominance to related markets.   
9.  Proliferation of overlapping enforcement tools 
In a press release announcing the NCT IIA, the Commission stated that the initiative would be “without 
prejudice to existing sector-specific regulation” and the “existing competition tools currently available to 
[…] the national competition authorities of the EU Member States” while being “complementary to the […] 
initiative on platform-specific ex ante regulation”.26   
However,  far  from  defining  a  complementary  relationship,  with  clear  division  of  competence,  the  NCT 
appears to substantially duplicate existing and anticipated enforcement tools at the EU and Member State 
level.  
A: The NCT overlaps with the proposed Commission ex ante regulatory tool.   
The  NCT  IIA  explains  that  the  NCT  is  “complementary  to  the  Commission’s  new  initiative  on  platform-
specific  ex  ante  regulation,  which  seeks  to  provide  a  fair  trading  environment  for  the  platform 
ecosystems”.27    Although  purportedly “complementary”,  the  Commission’s  ex  ante  regulation  and  NCT 
projects  appear  substantially  similar.    The  envisaged  ex  ante  regulatory  instrument  would  specifically 
target “large online platforms” deemed to be “acting as gatekeepers” benefitting from “significant network 
effects”.28    The  NCT,  similarly,  identifies  market  positions  of  “entrenched  dominance”,  “gatekeeper 
position[s]”  and  “network  and  scale  effects”  among  the  structural  competition  problems  meriting 
application of the tool.29  Yet while the scope of these partially duplicative initiatives is not conclusively 
determined, the Commission has already resolved that they will be administered by different Directorates-
General (CNECT and COMP, respectively).  The parallel proposals therefore create a risk of a lack of clarity 
as  to  competence,  inconsistent  enforcement,  and  a  duplicative  compliance  burden  for  the  businesses 
concerned. Facebook has also submitted a response to the Ex-ante “Gatekeeper” IIA consultation, and we 
would like to point to the argumentation and points raised there - Just as the two consultations reference 
the interplay between the two proposals, Facebook’s responses are also complementary. 
B: The NCT overlaps with expected national legislative initiatives.   
 
26 European Commission press release, Brussels, 2 June 2020; NCT IIA, p. 2. 
27 NCT IIA, p. 2. 
28 Ex ante regulatory instrument for large online platforms with significant network effects acting as gate-keepers in the 
European Union’s internal market Inception Impact Assessment ("ex-ante regulation IIA"), p. 1. 
29 NCT IIA, pp. 2-5. 
 
12 


The  NCT  IIA  acknowledges  that  “several  EU  Member  States  have  called  for  changes  […]  to  the  existing 
competition  rules”  and  that  some  “have  prepared  legislative  proposals  for  amendments”30  to  their 
national  laws.    However,  the  NCT  IIA  does  not  explain  how  the  division  of  competence  between  the 
Commission and Member States will operate in practice.  There would need to be consideration of this 
point given that several Member State initiatives are regulatory in character or target  unilateral conduct 
beyond the scope of Article 102 TFEU and would therefore fall outside the division of competence provided 
for in Regulation 1/2003.31   
In short, the proliferation of partially duplicative enforcement tools entails a substantial burden to business 
and increases the risk of inconsistent outcomes.  Facebook is reassured by the Commission’s recognition 
that many market players now have pan-European business models – such that competition enforcement 
in one Member State invariably entails an adjustment in business practices across several or all Member 
States.  Facebook therefore assumes that one of the aims of the NCT IIA is to achieve some harmonization 
of the various Member State initiatives and that would be welcome.  Indeed, it would be unfortunate if all 
of the initiatives were to lead to increased regulatory burden on businesses operating within the Union, 
cutting across the stated aim of the Commission to promote a well-functioning Single Market.  
10.  Conclusion 
Billions of people have come online in the past decade, gaining unprecedented access to information and 
the ability to share their ideas and opinions with a wide audience.  However, there are also costs to this 
rapid acceleration in access to information.  Disruption to established industries, the emergence of new 
business models, and vigorous competition produce winners and losers.   
Facebook  therefore  welcomes  further  discussion  and  reflection  on  the  fitness  of  the  Commission’s 
enforcement  powers.    Indeed,  Facebook  itself  has  called  for  regulation  that  focuses  on  preserving 
innovation and protecting consumers.  Yet, designing a workable and effective regulatory framework is a 
challenging task since the risk in uprooting the current rules is that we take a dim view of conduct that is 
actually pro-competitive, pro-innovation and benefits European consumers.  That is why the Commission’s 
consultation must be grounded firmly in a detailed  and nuanced weighting of the costs and benefits of 
intervention.   
Facebook  looks  forward  to  a  constructive  discussion  with  the  Commission  and  stakeholders  on  these 
proposals.  
For more information, please contact:  
 
Aura Salla 
Managing Public Policy Director, EU Affairs, Facebook 
xxxxxxxxx@xx.xxx    
 
 
30 NCT IIA, p. 2. 
31 Council Regulation (EC) No 1/2003 of 16 December 2002 on the implementation of the rules on competition laid down in 
Articles 81 and 82 of the Treaty. 
 
13