Detta är en HTML-version av en bilaga till begäran om allmän handling 'Digital Services Act / Digital Markets Act'.


 
 
 
 
 
 
 
 
June 30, 2020 
 
Facebook observations to the Inception Impact Assessment on the DSA Ex- Ante Instrument 
of very large Online Platforms acting as Gatekeepers 
 
1. Introduction 
 
Facebook welcomes the opportunity to provide its insights and observations in response to the European 
Commission’s  Ex-ante  “Gatekeeper”  inception  impact  assessment  (IIA).  This  submission  presents 
Facebook's summary observations on selected areas of the Commission's  possible proposals.  Facebook 
looks forward to engaging with the Commission and stakeholders across the industry to further evaluate 
whether  such  proposals  are  needed  and,  if  so,  what  form  they  might  take.  As  a  company,  Facebook  is 
committed  to  working  with  policymakers  and regulators,  to  build  a  regulatory  framework  that  protects 
and  enhances  consumer  choice,  continues  to  spur  innovation,  and  provides  more  opportunities  for 
consumer-driven choice.  
 
Indeed, recognising the "[i]nternet has entered a new phase”, Facebook understands that the oversight of 
technology’s role in our lives also needs to evolve. It is in this context that Mark Zuckerberg, Facebook’s 
CEO, has called for a “more active role for governments and regulators” so that “by updating the rules for 
the internet, we can preserve what’s best about it – the freedom for people to express themselves and for 
entrepreneurs to build new things – while also protecting society from broader harms
”1.  
 
Facebook continues to call for, and we are already engaging in a structured and forward-looking dialogue 
around regulation that we think is important for the evolution of the rulebook for the internet. We have 
outlined four areas; harmful content, election integrity, privacy and data portability - which we are very 
keen to continue to explore both in the Digital Services Act (DSA) process and beyond. In that context, we 
have already taken proactive steps to further understanding and discussion. A good example is our White 
Paper on ‘Data Portability and Privacy’ aimed at advancing the policy discussion on how to advance data 
portability in a privacy-protective way2. 
 
Facebook  is  a  strong  believer  in  the  elimination  of  barriers  to  trade  and  innovation.  A  European  Single 
Market that is well functioning and offering the prerequisite conditions to economic growth should be the 
objective  of  regulatory  intervention.  Facebook’s  services  are  a  spur  to  the  Single  Market,  and  offer 
European businesses, both large and small, the ability to maximise their opportunities. Facebook believes 
that this is good for jobs, good for growth and good for the European Union. 
 
 
1 Mark Zuckerberg, The Washington Post, March 30, 2019. 
2 Charting a Way Forward on Privacy and Data Portability. White Paper from September 2019, available at: 
https://about.fb.com/news/2019/09/privacy-and-data-portability/  


In light  of  the  above,  some  of  the  policy  options  the  Commission  contemplates  are  a  bold  step  as  they 
would  significantly  rewrite  the  regulatory  framework  that  online  platforms  are  currently  subject  to. 
Because of that it will be imperative to base policy on solid evidence and a proper understanding of digital 
markets rather than broad assumptions about the economic dynamics prevailing in those markets. In light 
of some of the far-reaching options that are proposed, the Commission’s impact assessment will have to 
carefully  weigh  the  potential  trade-offs  of  intervention  and  ensure  that  value  is  not  destroyed  to  the 
detriment  of  users  and  innovation.  These  trade-offs  should  be  thoroughly  assessed  and  understood  in 
markets characterised by complex interactions, strong synergies, and high levels of innovation, resulting 
in dynamic competition of a new kind with constant market entry. The Roadmap is a welcome opportunity 
to  start  a  deeper  discussion  on  the  precise  problem  definition  and  objective  of  an  ex  ante  regulatory 
framework,  that  ensures  a  proportionate  regulatory  system  and  well-functioning  Single  Market  as  a 
result.   
 
For Facebook this short feedback paper is the start of an ongoing conversation we look forward to having 
with the European Commission and other EU policymakers. As our own thoughts will continue to develop, 
we will touch on the following themes in this submission: Section 2 will discuss the importance of a  well-
functioning Single Market and the role online platforms such as Facebook services have played to date. In 
Section 3 we will shortly comment on some of the Commission’s presumptions laid out in the IIA that seem 
to form the intellectual basis for regulatory need. Section 4 will touch on preliminary thoughts we have on 
some of the contemplated policy options.  
 
2. The Importance of the Single Market & the Role of Online Platforms 
 
An integrated, functioning Single Market is the foundation for businesses’ ability to grow and scale across 
the EU. Facebook is and has always been supportive of greater market integration. In fact, companies such 
as  Facebook  are  an  effective  driver  for  greater  deepening  and  broadening  of  the  Single  Market.  Our 
services have enabled enterprises of all sizes to run affordable and efficient marketing campaigns across 
the EU to find new commercial opportunities, scale their business, hire more people and increase cross-
border  trade.  This  has  generated  international  sales  corresponding  to  an  estimated  EUR  208  billion  in 
economic activity and an estimated EUR 98 billion in exports last year (58 billion worth of exports are from 
international sales within the EU, and EUR 40 billion are from sales outside the EU)3. Our tools also enable 
businesses to measure their return on investment to ensure they are getting good value, and adjust if not, 
which is relevant in today’s context where small gains in efficiency can help businesses and entrepreneurs 
to stay afloat during an economic downturn. Across the EU, 25 million businesses, large and small, use our 
services to generate sales - the vast majority of them do so using free tools. There are many other online 
services European businesses can choose which reflects the vast choice of digital tools businesses looking 
for economic opportunity have.  
 
Given  that  Facebook’s  business  model  is  based  on  creating  value  for  the  many  businesses  seeking  to 
expand their customer base across borders, Facebook supports the Commission’s various efforts to make 
the Single Market work for businesses and entrepreneurs. Insofar as European innovators face difficulties 
when  trying  to  scale  their  businesses  cross-border  there  is  no  evidence  that  such  difficulties  are 
attributable to online platforms, quite the reverse. Those difficulties are likely due to factors external to 
online  platforms  such  as  the  lack  of  adaptability,  an  environment  that  is  not  supportive  of  large-scale 
 
3 Copenhagen Economics. (2020). Digital Transformation in Business. Available at: 
https://www.copenhageneconomics.com/publications/publication/digital-transformation-in-business 
 



experimentation, and remaining barriers within the Single Market. As noted by the former Commissioner 
for the Internal Market Mario Monti: “I have been in charge of the internal market so I know […] how many 
violations of those rules are put in place by member states when they try to preserve the national interest 
and therefore to have the market less single and more fragmented.” 4
 
 
After decades of heightened political will, Facebook still believes that the European Union has not taken 
the  necessary  practical  steps  to  close  the  gaps  in  the  Single  Market,  which  would  be  the  single  most 
important and powerful step in empowering Europe’s digital economy. A 2017 study carried out by the 
European Parliament  Research  Service  concluded:  “[...] it has been  estimated  that  the potential gain  in 
gross domestic product (GDP) from a completed digital single market could amount to between €415 and 
500  billion per  year  (3.0  to  3.6  % of  EU  GDP)”5.  
Companies  such  as  Facebook  offer  the  possibility  to  all 
players in the economy to scale up, access cutting edge innovation, and maximise the opportunities that 
are available in the Single Market.  
 
As noted by the recent Council Conclusions from 9th June 2020: “[…] the platform economy is an important 
part  of  the  Single  Market,  as  it  connects  European  companies  and  consumers  across  national  borders, 
enables trade, entrepreneurship and new business models, as well as increases consumer choice of goods 
and services”6. 
This is precisely what companies like Facebook want to support.  
 
However, enacting a regulatory framework for only a limited number of ‘digital’ companies, where there 
is  not  sufficient  evidence  to  support  the  premises  on  which  such  intervention  would  be  based,  would 
neither  advance  market  integration  nor  make  Europe  a  more  attractive  place  for  innovation  and 
investment.  Facebook  remains  supportive  of  any  attempts  to  make  the  Single  Market  a  reality  and 
attempts to evidence and eliminate barriers that impede that imperative.  
 
3. The Problem Definition is based on Assumptions that need deeper Analysis and Nuance 
 
The  potential  introduction  of  an  ex  ante  regulatory  framework  that  could  limit  online  platforms’ 
commercial freedom and give wide ranging enforcement powers to a dedicated regulator would be a very 
far-reaching step. In line with the better regulation agenda, it will require the Commission to undertake a 
balanced  impact  assessment  and  give  proper  weight  to  relevant  evidence7.  In  Facebook’s  view  the  IIA 
currently  lacks  the  necessary  analytical  nuance  to  form  the  foundation  for  such  rigorous  impact 
assessment.   
 
The IIA’s problem definition rests on a couple of assumptions that would benefit from a deeper analysis 
during the impact assessment phase. Facebook is particularly concerned about broad assumptions that 
seem to suggest that large online platforms are entrenched, are a blocker to innovation, and can no longer 
be  challenged  by  newcomers.  After  having  operated  for  16  years  in  the  digital  space,  Facebook’s 
experiences are certainly very different.  
 
 
4 Don’t blame Brussels: Mario Monti weighs into clash over EU champions. Appeared in Politico on 11 February, 2020: 
https://pro.politico.eu/news/mario-monti-dont-blame-brussels-mario-monti-weighs-into-clash-over-eu-champions 
5 European Parliamentary Research Service. (2017). Mapping the Cost of Non-Europe, 2014-19, p. 10. Available at:  
https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2017/603239/EPRS_STU(2017)603239_EN.pdf 
6 Council Conclusions from 9 June 2020 on Shaping Europe’s Digital Future, para. 47. Available at: 
https://eu2020.hr/Home/DocumentDownload/244  
7 European Commission, Better regulation: why and how. Available at: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/planning-and-
proposing-law/better-regulation-why-and-how_en 

 



3.1. Innovative products are the driver for competition 
 
Facebook operates in an environment that is a rapidly evolving, dynamic, and highly innovative in which 
established  digital  platforms,  new  entrants,  and  increasingly  traditional  market  players,  compete 
vigorously.  Entry  barriers  in  the  digital  space  are  low  and,  in  the  case  of  traditional  sectors,  often 
organizational. The ability to offer products and services that attract users is the key driver of competition. 
Competition on the user side is about providing the most enjoyable, useful, and meaningful experience 
based on an innovative idea, differentiated from existing offerings. There are no barriers to developing 
new ideas.  
 
This is borne out by the many examples of successful new entrants over the last years that have been able 
to enter by developing an attractive offering to meet user demand. TikTok is a good example in the social 
media space while online video conferencing service Zoom offers valuable lessons in how fast a company 
can expand even in markets with many established players. By way of example, the most recent Ofcom 
Online Nation report states that:  
 
some  of  the  fastest-growing  services  during  the  coronavirus  crisis  are  not  owned  by  Google,  Apple, 
Facebook,  Amazon  and  Microsoft  [...].  TikTok  [...]  increased  its  reach  among  adults  in  the  UK  from  5.4 
million to 12.9 million between January and April 2020, while Houseparty, owned by Epic Games, increased 
from 175,000 to 4 million. Zoom [...] reached 13 million adult internet users in April 2020, up from 659,000 
in January 2020.
”8 
 
In other words, within the first four months of this year TikTok more than doubled its reach among adults 
in the UK, while the reach of Houseparty and Zoom increased almost 23- and 20-fold respectively.  
 
3.2. Analysing sources of economic power requires greater nuance  
 
When  discussing  sources  of  economic  power,  the  impact  assessment  should  strive  to  include  a  fuller 
picture of economic evidence and research, which we hope the Commission will subsequently be providing 
in  the  ongoing  impact  assessment.  A  good  example  is  the  notion  that  the  ability  to  accumulate  large 
quantities of data is in itself a source of economic power.  
 
In tune with our experiences described above, the history of online services has shown that holding data 
is not necessary for success since many digital platforms have been able to grow without access to large 
amounts of data, including Facebook itself. Often these platforms have experienced rapid growth against 
more established players with greater initial user bases and large amounts of data. Conversely, the mere 
accumulation  of  data  by  itself  does  not  guarantee  continued  success.  There  are countless  examples  of 
companies that were able to amass large amounts of data but that ultimately failed or were surpassed by 
challengers who quite simply offered a better, more innovative user experience: Tinder is just one example 
of a company that was able to break into what until then had been a very data-heavy online dating market, 
while  Google  has  not  been  able  to  provide  a  social  networking  service  accepted  by  consumers  despite 
multiple attempts. Likewise, Facebook has introduced many products that failed to attract consumers, e.g. 
Facebook Gifts. All of this is to show that data by itself certainly does not guarantee success and does not 
shield companies from competition.  
 
8 Ofcom Online Nation - 2020 Summary report, p. 6. Available at: https://www.ofcom.org.uk/__data/assets/pdf_file/0028/196408/online-
nation-2020-summary.pdf 

 



 
In addition, there are multiple ways in which new competitors can obtain data and there are no structural 
or technological barriers to such collection. For example, large data sets are available for licensing from 
companies such as Acxiom, CCC Marketing, Experian, Oracle Data Cloud (formerly Datalogix), Equifax, and 
Nielsen. It is also now easier than ever, and we continue to strive to empower consumers, to transfer data 
between online services because many firms offer portability services. Facebook, for example, offers tools 
like  Download  Your  Information  (DYI)  and  participates  in  the  Data  Transfer  Project,  a  collaboration  of 
organisations, including Apple, Google, Microsoft and Twitter, committed to building common ways for 
people to transfer data into and out of online services whilst balancing privacy and security9. Even more 
firms  are  offering  similar  portability  services  as  a  result  of  measures  like  the  General  Data  Protection 
Regulation.  
 
We would also like to encourage the Commission to consider the extensive research on the (in)ability of 
data to act as a competitive advantage. For example, researchers have found that market participants 
with a substantially ‘greater’ amount of data than a new entrant do not necessarily have a competitive 
advantage proportionate to the data they possess because of diminishing returns10. Similarly, the more 
recent UK Lear Report also noted that “claims that data diversity enhances accuracy are not based on 
rigorous systematic evidence.11
” On a more general note, Facebook believes that the policy discussion 
would benefit from a greater focus on the processes of turning data into information of economic value 
rather than the pure quantity of data. After all, it is the ability to derive meaningful insights from data 
that generates economic value rather than the mere ability to hoard data.  
 
The role of data acting as a potential source of economic power is just one example of where Facebook 
thinks the Commission should undertake a more rigorous and objective analysis in its impact assessment. 
More generally it will be important to also take into account relevant factors such as: 
 
a.  Low barriers to entry and expansion in digital services. 
b.  The prevalence of extensive multi-homing by consumers across online services. 
c.  The positioning and activities of companies at the different online service layers. The competitive 
dynamics  for  companies  operating  at  the  applications  and  services  layer  are  naturally  very 
different  from  those  operating  more  upstream  and  it  may  be  prudent  to  assess  where  the 
persistent bottlenecks in the market are.  
d.  Technological advancements such as cloud-based storage and analytical tools (which has basically 
given firms of all sizes access to powerful and inexpensive technological resources). 
e.  The extent to which network effects might be localised in scope rather than generic references to 
global user numbers.  
 
Overall, the reliance on network effects to substantiate economic power and dominance of platforms is 
not justified. Facebook invests considerable resources to keep its users engaged. It constantly innovates 
to provide them with control tools, for example to facilitate the management of the their varied audience; 
it  conducts  continuous  research  to  ensure  the  interface is  easy  to  navigate,  uncluttered,  and  with  high 
value content, as well as relevant to the user; it detects users’ innovative usage of the platform and builds 
 
9 See Data Transfer Project at: https://datatransferproject.dev/  
10 See Anja Lambrecht & Catherine Tucker, Can Big Data Protect a Firm from Competition?, December 2015, available at: 
https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2705530  
11 See Lear, Ex-post Assessment of Merger Control Decisions in Digital Markets for the UK Competition and Markets Authority, 9 May 
2019, p. 60, para. I.43 
 



on popular ideas. Investments like these drive economic success rather than flawed assumptions about 
the ability of network effects to shield digital businesses from competition. Yet, the Commission seems to 
discount success driven by merit. 
 
In Facebook’s opinion the dynamics outlined in this Section, i.e. innovation and low barriers to entry, have 
contributed  to  driving  competition  and  new  business  opportunities.  The  Commission  says  that  the 
estimated amount of Europe’s online platforms is 10 000. While that number by itself sits uneasily with 
assertions of limited market contestability, it certainly gives testimony to the points raised above. If there 
are 10 000 existing online platforms across the EU, it would seem that pan-European market scalability is 
an  issue.  As  outlined  in  Section  2,  Facebook  is  convinced  that  increasing  efforts  to  address  barriers  to 
growth of small businesses, and in particular digital businesses, within the Single Market would address 
the ability to scale across the EU at its root. 
 
4. Preliminary Comments on the Range of Policy Options 
 
In  tune  with  the  observations  above,  Facebook  believes  that  there  remains  a lot  to  be researched  and 
properly understood about the competitive dynamics in digital markets. Getting a better understanding of 
the technologies that underpin digital markets will be key to the formulation of policy that targets clearly 
identified problems, is proportionate, and is ultimately workable for both companies subject to it and also 
the companies who are earmarked as intended beneficiaries12. We therefore support initiatives that aim 
at advancing knowledge among regulators and policymakers. Our company stands ready to contribute this 
goal and would welcome continued exchange and dialogue, also at technical expert level.  
 
Regarding  the  Commission’s  proposal  to  subject  ‘gatekeeping’  platforms  to  a  tighter  regulatory 
framework, Facebook would like to lay out some considerations that we believe that Commission should 
give careful attention to, especially when conducting the impact assessment:  
 
4.1. Clear objective and added value 
 
Facebook  understands  that  the  overall  policy  objective  of  the  initiative  is  “to  ensure  a  fair  trading 
environment and increase the innovation potential and capacity across the online platform ecosystems in 
the EU’s single market”. While formulated in broad terms, we fully support this policy objective and would 
only point out that other regulatory instruments already support similar objectives.  
 
The European Commission names two problems it wants to tackle: the entrenchment of large platforms in 
their core markets and the leveraging of their “advantages” into adjacent markets; and the asymmetrical 
balance of power between platforms and their business users. It goes without saying that already existing 
competition law has played an important role in preserving the competitive process across the EU through 
targeted and balanced enforcement practise. On the second issue, the EU has only recently passed the 
platform-to-business  Regulation  (P2B)  that  aims  to  establish  a  better  and  more  transparent  trading 
environment for platform business users.  
 
12 The need to “gain a better understanding of both the technologies that underpin the digital sector and the relevance of data for 
competition and competition enforcement” is also one of the conclusions made by the expert report ‘Competition policy for the digital 
era’ prepared for Commissioner Vestager, (April 2019, p. 127), available at: 
https://ec.europa.eu/competition/publications/reports/kd0419345enn.pdf  
 
 
 



 
The P2B Regulation is only due to be fully applicable on 12th July 2020 and so it is impossible to infer any 
market impact from this legislative measure. It may be prudent to first assess the impact of what in the 
Commission's own words are powerful measures:  “These are the first rules of this kind anywhere in the 
world,  and  they  strike  the  right  balance between  stimulating  innovation  while  protecting  our  European 
values. They will improve the relationship between businesses and platforms, making it fairer and more 
transparent, and ultimately leading to great advantages for the consumers.”13
 
 
For  the  first  goal  of  addressing  entrenchment,  the  Commission  seems  to  want  to  take  inspiration  from 
existing  frameworks  such  as  the  telecoms  framework  or  the  Payment  Services  Directive.  The  telecom 
regulatory  framework  derives  its  rationale  from  the  finding  of  structural  barriers  to  entry  that  render 
competition  law  enforcement  insufficient.  Neither  framework  is  immediately  applicable  to  the  digital 
services space. It will be of paramount importance for the impact assessment to analyse precisely which 
structural problems may justify the imposition of an ex ante regulatory framework because it should be a 
better tool than those that already exist.  
 
4.2. Consistency and interplay with a potential New Competition Tool (NCT) 
 
There is currently a lack of clarity as to how the NCT might sit (if at all) next to some of the envisaged policy 
options. To state the obvious, large technology companies could be subject to the powers of two distinct 
regulatory  agencies  that  could  have  powers  to  impose  similar  remedies.  This  not  only  raises  risks  of 
inconsistency of outcomes, legal uncertainty, and administrative burden (as authorities could compete to 
impose remedies on the basis of similar problem identifications), but also more fundamental questions as 
to the precise purpose and competence of the two authorities. Facebook has also submitted a response to 
the NCT roadmap consultation, and we would like to point to the argumentation and points raised there - 
Just as the two consultations reference the interplay between the two proposals, Facebook’s responses 
are also complementary.  
 
4.3. Scope: when is a company a ‘gatekeeper’? 
 
It  seems  the  European  Commission  is  determined  to  make  the  ex-ante  regulatory  framework  broadly 
applicable to “large online platforms acting as gatekeepers”. What is striking is that the Commission seems 
to  be  proposing  that  a  company  is  considered  a  ‘gatekeeper’  (and  therefore  within  the  scope  of  the 
framework) on the basis of criteria one could summarize as relating to the ‘size’ of the company and its 
potential multimarket activity. The IIA refers to, for example, a company's user base as well as more vague 
concepts  such  as  “an  ability  to  leverage  data  across  markets”14.  Apart  from  the  obvious  remark  that 
vagueness will cause legal uncertainty, the Commission’s approach marks a considerable deviation from 
competition policy-based concepts found in other regulatory frameworks.  
 
For  example,  the  telecoms  regulatory  framework  referred  to  by  the  Commission is  based  on  evidence-
based economic assessments rather than subjective criteria for identifying companies with some special 
status such as ‘gatekeepers’. Under the telecoms rules the regulator must first clearly define the markets 
which merit ex ante regulation under the so-called three-criteria test and then determine whether a given 
operator has ‘significant market power’ (SMP) on that market. Only after those determinations will the 
 
13 European Commission. Press release on the conclusion of inter-institutional agreement from 14 February 2019: 
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_19_1168   
14 Page 4 of the Inception Impact Assessment (IIA). 
 



regulator  be  able  to  impose  remedies  on  the  SMP  operator  operating  in  that  clearly  defined  market. 
Importantly,  these  remedies  must  be  proportionate  and  are  subject  to  a  high  burden  of  proof 
demonstrating  that  a  particular  remedy  mitigates  an  identified  harm15.  Similar  to  ex  post  competition 
enforcement, clearly identified markets and market power, rather than broad rulemaking as such, are the 
intellectual foundation for asymmetrical regulatory intervention. There are a variety of good reasons for 
this  approach,  including  the  ability  to  address  structural  competition  problems  in  a  targeted  and 
proportionate manner.  
 
As the Commission thinks through matters of scope, Facebook looks forward to continued dialogue on the 
advantages  and  disadvantages  of  a  ‘size-based’  regulatory  approach  vs.  a  competition  policy-based 
approach.  In  that  context,  Facebook  also  notes  that  using  generic  criteria  to  define  scope  will  not  be 
appropriate. A large user base, for example, is not particularly relevant unless users are locked in or such 
base generates an insurmountable scale advantage. Likewise, the ability to expand into new markets by 
‘leveraging’  existing  assets  and  advantages  can  hardly  be  a  distinguishing  factor  as  that  is  what  any 
company does that seeks to enter a new area of activity in order to reduce cost and increase the likelihood 
of successful entry. This suggests that assessing ‘gatekeeping companies’ on a case-by-case basis certainly 
is more sensible than determining scope on the basis of broad and vague criteria.  
 
4.4. General observations on “Dos and Don’ts”16 
 
The  IIA  discusses  an  option  to  ban  certain  practices  outright  to  ensure  “open  and  fair  trading  online, 
especially when these practices are potentially market-distorting or entrenching economic power of the 
large online platforms”17. Given the very drastic nature of prohibiting commercial conduct, careful thought 
will need to be given to what practices merit prohibition. That is all the more important as the business 
models of the online platforms that are likely to fall under this regulation vary widely. There are platforms 
that offer app stores, some operate operating systems, others charge fees, and some are ad-supported – 
and this is just to name some obvious elements of heterogeneity. Rigid prohibitions constructed in a one-
size-fits-all manner may not be the best solution for a sector characterized by dynamism and diversity.  
 
Determining whether a given practice is user-serving and pro-competitive or whether it can act as a barrier 
to  entry  will  require  very  careful  analysis. The  complexity of  the  issue  and  the certain  impact  on  users' 
experience  make  a  ‘Dos  and  Don’ts’  approach  inadequate  in  this  space.  Moreover,  platforms  are 
evolutionary  in  nature  as  technologies  are  often  dynamic  and  consumer  usage  changes.  Codifying 
commercial  practices  or  product  definitions  will  hurt  innovation  and  the  technological  development  of 
affected businesses.  
 
In  addition,  we  wish  to  point  out  that  the  experiences  gathered  during  decades  of  competition  law 
enforcement  could  be  instructive.  As  a  general  observation,  competition  enforcement  has  shown  how 
important it is to consider a given practice in its proper economic and legal context. With the exception of 
certain practices that fall foul of competition rules by their very nature (so-called ‘by object’ restrictions), 
 
15 See the European Commission’s Guidelines on market analysis and the assessment of significant market power under the EU regulatory 
framework for electronic communications networks and services, available at: https://eur-lex.europa.eu/legal-
content/EN/TXT/?uri=CELEX:52018XC0507(01)  

16 The European Commission uses the term “blacklisted” practices multiple times (p. 4, Inception Impact Assessment) - Facebook will not 
use that term and therefore we will refer to those instances as “Dos and Don’ts”  
17 Page 4 of the Inception Impact Assessment (IIA). 
 
 



competition  authorities  usually  consider  whether  a given practise  is,  on  balance,  anti-competitive  after 
having considered the overall economic context18. After all, no business conduct exists in a vacuum.  
 
It goes without saying that a list of pre-determined prohibitions would not benefit from the same level of 
flexibility. The associated costs could be substantial if a list of banned practices would effectively prohibit 
pro-competitive behaviour in the form of, for example, product development and experimentation. ‘Self-
preferencing’,  referred  to  in  the  IIA,  is  a  good  example  for  conduct  that  does  not  lend  itself  to  easy 
judgment  because  its  effects  on  competition  are  context  dependent.  The  academic  expert  report 
‘Competition Policy for the Digital Era’ prepared for Executive Vice-President Vestager explicitly states that 
EU competition law “does not impose a general prohibition on self-preferencing” because it is subject to 
an effects test19. While it's true that the Commission’s IIA refers to “certain forms of self-preferencing” 
there is no explanation on what basis a regulator would make distinctions. In general, Facebook would like 
to highlight that ‘self-preferencing’ is often just another term for vertical integration which is pervasive 
across industries. There is little basis for uprooting arrangements that are found across the whole economy 
which makes a case-by-case approach a far more sensible course of action.  
 
The bottom line is that competition law teaches us valuable lessons in regulatory rigour which we hope 
will be taken into account when designing the potential ex ante regulatory framework.  
 
4.5. Further regulatory design issues 
 
As  we  outlined  above,  some  of  the  options  under  consideration  would  constitute  a  fundamental  and 
potentially  far-reaching  change  in  how  certain  companies  conduct  business  throughout  the  EU.  Such 
change would throw up a plethora of regulatory design questions that need to be carefully considered. In 
this  context,  it  is  worth  highlighting  what  the  academic expert  group  recommended  to Executive Vice-
President  Vestager  in  their  report  mentioned  above:  “we  do  not  envision  a  new  type  of  ‘public  utility 
regulation’ to emerge for the digital economy. The risks associated with such a regime  - rigidity, lack of 
flexibility, and risk of capture - are too high”20.
 
 
Facebook  believes  that  the  expert  group’s  conclusion  raises  a  very important  point  which  we  hope  the 
Commission will take into account during its internal reflection process. Should the Commission decide to 
legislate  in  this  area,  considerable  efforts  will  be  needed  to  ensure  the  regulatory  framework  will  be 
workable, effective, serve well-defined goals, and will not go beyond what is necessary.  
 
Any  regulatory  initiative  should  strive  to  protect  user  value  and  innovation.  This  implies  ensuring  the 
protection of users’ privacy and the integrity of their personal data; protecting the integrity and safety of 
users on the platform; avoiding undermining the viability of successful businesses; and ensuring innovation 
on platforms and surrounding ecosystems is not curtailed. 
 
With respect to more detailed regulatory design issues in addition to the ones we have already outlined in 
this  Section,  Facebook  would  like  to  raise  some  preliminary  issues  that  we  believe  merit  closer 
 
18 European Courts have stressed the need to take into account the legal and economic context of a given practice in a variety of cases: 
see, e.g., Judgments of the Court of Justice of 6 September 2017 in Case C-413/14 P, Intel, p. 139, and of 6 October 2015 in Case C-23/14 
Post Danmark A/S v Konkurrencerådet, (Post Danmark II), p. 30-32. 
19 Expert report Competition policy for the digital era prepared for Commissioner Vestager, (April 2019, p. 7). Available at: 
https://ec.europa.eu/competition/publications/reports/kd0419345enn.pdf   
20 Expert report Competition policy for the digital era prepared for Commissioner Vestager (April 2019 p. 126.) Available at 
https://ec.europa.eu/competition/publications/reports/kd0419345enn.pdf 
 



consideration. The list below is by no means exhaustive but does represent a set of issues that should not 
be an afterthought in the legislative drafting process: 
 
a.  Rights  of  defence  and  recourse  to  an  independent  judicial  authority  are  cornerstones  of 
frameworks  that  have  the  ability  to  severely  limit  the  commercial  freedom  of  companies  - 
especially  when  there  are  objective  justifications  for  a  given  conduct.  It  will  be  of  paramount 
importance to guarantee such safeguards.  
b.  Mechanisms  for  regulatory  error  correction  could  play  a  very  important  role.  There  should  be 
sufficient flexibility in the system to loosen regulatory burden in light of  changing circumstances 
and when evidence shows that a given remedy has not served its intended purpose.  
c.  Should the Commission not opt for a case-by-case approach, the ‘list’ of companies falling under 
the scope of the framework should be subject to periodic reviews. Reviews should equally apply 
to  any  positive  or  negative  obligations.  As  explained,  the  digital  sector  is  dynamic  and  fast-
changing. That needs to be accounted for in the framework.  
d.  The framework must ensure that there is no inherent bias in favour or against certain business 
models.  
e.  The imposition of regulatory requirements should meet necessity and proportionality tests. They 
should  be  no  more  than  necessary  to  address  a  well-defined  problem  and  no  less  restrictive 
alternatives should be available.  
f.  Consistency  across  the  EU.  EU-  and  national-level  competences  must  be  clearly  defined. 
Companies operating across the EU should not face differing regulatory requirements imposed by 
individual regulators in EU Member States.  
 
5. Conclusion 
 
As the European economy will continue to go through transformation and digitisation, it is in Europe’s 
best interest to ensure a fully integrated Single Market can serve innovators’ ambitions to grow and scale 
across the continent and further enhance Europe’s ability to compete on a global scale. 
 
Facebook itself has called for a continued policy dialogue and possible proposals that focus on preserving 
innovation and protecting consumers. This, however, will require a careful analysis and examination of 
what is an appropriate kind of ex ante regulatory framework, with a potentially powerful new 
regulator.  The digital economy creates a lot of value, is diverse, and highly dynamic. One-size-fits-all 
regulatory approaches may not be the most appropriate for such environments. After all, we are 
convinced that a regulatory framework that allows for as much ‘permissionless innovation’ as possible 
will be in the interest of everyone. This includes existing European companies that are digitizing, 
upcoming challengers, consumers directly benefiting from innovation, and investors seeking to allocate 
capital in Europe.   
 
This contribution outlined our preliminary thoughts on some of the policy options laid out in the IIA. 
These options are nothing short of a fundamental rewrite of the regulatory rulebook for online 
platforms. Hence, careful consideration will need to be given to the various options to make sure 
regulation will end up being workable for all parties, effective in addressing clearly identified problems, 
and proportionate. Facebook is looking forward to continued dialogue over this important matter with 
the European Commission and other stakeholders.  
 
 
10 


For more information, please contact:  
Aura Salla 
Managing Public Policy Director, EU Affairs, Facebook 
xxxxxxxxx@xx.xxx    
 
11