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The Digital Markets Act: Ex Ante Regulation of Digital Gatekeepers to Promote 
Contestability in Digital Markets  
At a glance summary 
•  Competition law has failed  to address issues in relation to dominant digital gatekeeper 
•  On the possible legislative options outlined by the Commission, we support a dynamic 
ex ante framework based on a case-by-case assessment and application of tailored 
•  This should apply to digital gatekeepers, present in 3 or more Member States. 
•  Remedies imposed on digital gatekeepers should be targeted and could include: 
•  Requirements to provide information to relevant authorities 
•  Prohibition of unfair commercial terms and conditions and anticompetitive 
•  Access to certain key facilities (software/hardware, APIs) which are critical to 
•  Access to data 
•  Structural separation 
Detailed views 
The European Commission in its Digital Strategy recognises that certain “platforms have acquired 
significant  scale,  which  effectively  allows  them  to  act  as  private  gatekeepers  to  markets, 
customers and information” and goes on to state that “we must ensure that the systemic role of 
certain online platforms and the market power they acquire will not put in danger the fairness and 
openness of our markets”. 
Achieving fairness, contestability and competitiveness within digital markets has never been more 
important. Digital adoption will play a key part in our recovery from the Coronavirus pandemic, but 
this must be done in a way that allows European small businesses to thrive, and does not result in 
further concentration market power in the hands of a few small digital gatekeepers. Instead, we 
need a positive regulatory agenda, which imprints EU values and norms on the conduct of large 
digital gatekeepers, establishing some clear boundaries around what commercial behaviours are 
permissible, and those that are not. We need clear metrics to establish when such rules should 
apply  and  to  whom  and  we  need  coordinated  and  harmonised  monitoring  and  enforcement 
powers across the EU to ensure the integrity of the single market.   
As  one  of  the  few  pan-European  operators  built  on  the  single  market  project  we  are  strong 
supporters of harmonisation and strong enforcement of European rules. We firmly believe that a 
well-functioning Single Market is the foundation of Europe’s digital autonomy. For this reason we 
welcome the proposed ex ante regulatory regime for Digital Gatekeepers outlined in the public 
consultation  and  Roadmap  Inception  Impact  Assessment,  and  have  submitted  some  detailed 
proposals on how such a regime could be constituted and enforced.   
Our  starting  position  is  that  the  time  is  right  for  a  targeted  and  robust  model  of  intervention. 
Concerns have arisen about the ability of ex post competition law enforcement to address issues 
in relation to dominant digital gatekeeper platforms, in particular when defining digital markets 
and  dominance  and  assessing  certain  types  of  conduct  in  relation  to  data  funded,  multi  sided 
markets. In addition, competition law enforcement often takes too long, meaning that irreversible 
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foreclosure  has  taken  place  before  any  remedies  are  implemented.  Remedies  also  tend  to  be 
specific to individual cases and difficult to apply more generally. We believe that EU should take 
the lead in addressing the regulatory challenges of digital markets and that competition law and 
ex ante regulation both need to evolve to address these challenges. 
The Problem Statement and Markets in Scope   
There are two particular challenges that we have identified in relation to digital gatekeepers: (i) 
lack  of  choice/lock-in  for  our  customers;  and  (ii)  a  lack  of  access  and  entry  to  markets  and 
unreasonable conditions attached to access. These issues arise in markets where there exists a 
digital gatekeeper that acts as an unavoidable trading partner and is able to leverage its systemic 
position  to  artificially  supress  competition  and  to  further  entrench  its  dominance.  These 
characteristics are present in a number of the digital markets identified above, including but not 
limited  to  online  search,  intermediation  platforms  (eCommerce),  social  media  platforms, 
operating systems and app stores. 
For European consumers, detrimental impacts occur through the restriction of their choices of 
products and services available to them. We see our customers increasingly locked into digital 
ecosystems, rarely switching between apps stores or operating systems (and therefore devices), 
while providing ever-increasing amounts of personal data that further ties these customers into an 
ecosystem.  This  trend  is  likely  to  be  exacerbated  in  the  future  by  the  limited  choice  in  voice 
assistants, which in turn only provide one or two options for consumers, leading to the growth of 
closed ecosystems (for example in relation to home hub devices) and the limited use of new data 
portability  rights.  As  alternatives  dwindle,  this  is  leading  to  a  lack  of  choice  for  consumers.  In 
particular we believe that a number of markets need fall within scope of the ex ante regulation for 
it to be effective:   
1.  online intermediation services (i.e. market places, app stores and social networks)  
2.  online search engines 
3.  operating systems 
4.  cloud services 
Defining Digital Gatekeepers   
In  the  context  of  digital  platforms,  the  “digital  gatekeeper”  concept  is  associated  with  the 
gatekeeper  having  a  privileged  relationship  with  a  customer  (which may be an  end  consumer) 
which  is  critical  in  directing  the  customer’s  access  to  services  or  apps,  while  at  the  same  time 
allowing that provider to take advantage of the consumer’s frequency of use of its digital platform 
so as to tailor ever more sophisticated and varied services to that customer. In this sense, the larger 
the network effects generated by the gatekeeper, the more difficult it is for consumers to avoid 
dealing with them.” 
Vodafone  considers  that  a  range  of  criteria  should  apply  with  equal  force  in  relation  to  the 
proposed new ex ante regulatory tool to address online digital gatekeepers. These criteria should 
encompass the following:   
a non-contestable and concentrated market structure should be identified;   
the digital gatekeeper in question is an unavoidable trading partner; and   
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the application of competition rules would be ineffective in addressing the identified 
market failures arising from the exercise of the gatekeeping function.   
Such  an  approach  would  ensure  both  proportionality  and  a  high  burden  of  proof,  and  a  swift 
regulatory solution in case competition law is inadequate to address systemic market failures. 
Impact on industry and consumers in Europe 
The European Commission has the ambition to create an economy that works for people. A central 
plank  in  this  agenda  is  to  support  and  strengthen  SMEs  across  Europe  and  do  so  by  ensuring 
fairness in competition between businesses of all sizes and different geographies. In the digital 
economy, the emergence of digital gatekeepers has created barriers for European start-ups and 
SMEs, which are looking to innovate and scale-up their products and services.   
There are two particular challenges which we have identified: lack of choice/lock in for consumers 
and lack of access and entry to markets. 
For European consumers there are detrimental impacts through a restriction in choice of products 
and services.  We see our customers locked into digital ecosystems, rarely switching between apps 
stores or operating systems, providing ever increasing amounts of personal data which further ties 
customers into an ecosystem. This is likely to be exacerbated in the future by the limited choice 
of voice assistants which in turn only provide one or two options for consumers, growth of closed 
ecosystems  (for  example  in  relation  to home hub  devices)  and the limited  use  of the new  data 
portability rights. This is leading to a lack of choice for consumers, as alternatives dwindle.   
Closed ecosystems also prevent innovative new services emerging which affects companies of all 
sizes and is particularly harmful to smaller European companies. For example, the consumer and 
competition authority in the Netherlands has recently stated that where popular online platforms 
or devices refuse access to competing payment services, or make it difficult for competitors to 
function on their platform or device, it hampers competition and thus further innovation: 
"Big Tech companies can play a driving role in competition and therefore innovation in the Dutch 
payment  market.  But  it  does  require  the  Big  Tech  companies  to  open  up  their  platforms  and 
devices to competing payment services. Just like the banks have to do," ACM chairman Martijn 
Snoep said. "Only in such a level playing field will payment services continue to compete and 
innovate and will consumers remain free to choose. It would be good that before the market is 
dominated by one or a few major players, European rules on this point are tightened." 
The  same  point  applies  to  other  areas,  such  as  voice  assistants  and  identity.  A  more  open 
environment going forward will enable Europe to accelerate out of the current crisis and develop 
a strong foundation for all businesses to thrive. 
The types of harms generated by digital platforms are varied and therefore the remedies need to 
be varied and sufficiently flexible to be able to address the particular concerns raised by certain 
problematic practices. Remedies must be tailored to address the specific issues arising. In extreme 
situations, or where it is felt that leveraging into neighbouring, adjacent or ancillary markets is 
likely to be abusive, the option of structural separation might be necessary.  
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Possible behavioural and structural remedies available to competent regulatory authorities could 
1.  Prohibition of some harmful and anti-competitive conduct such as: 
a.  restrictions  on  content/service  interoperability  (e.g.,  allowing  multiple  app 
platforms  onto  an  Operating  System  and  the  possibility  to  provide  services  in 
different Operating Systems); 
b.  bundling/tying with ‘must have’ services and apps where this is capable of leading 
to anti-competitive foreclosure; 
c.  predatory pricing; 
d.  unfair terms and conditions in contracts based on unequal bargaining power. 
2.  Access to key assets and  innovation capabilities such as non-rivalrous data, certain key 
facilities  (software/hardware,  APIs)  which  are  critical  to  compete,  and  the  provision  of 
sufficient  advance  notice  to  competitors  of  changes  in  the  configuration  of  the  digital 
platform  or  ecosystem’s  services  and  protocols.  This  can  also  be  encouraged  through 
3.  Separation (accounting, functional, structural) where justified in very exceptional cases, 
i.e., where there has been a persistent failure to achieve effective non-discrimination and 
where it is unlikely that fair competition would be achieved, even after recourse to other 
In  our  view,  it  would  be  inadvisable  to  define  a  closed  list  of  remedies  that  comprehensively 
address all the competition problems in the digital sphere. As issues arise, remedies will have to be 
designed, tested, and adjusted by competent authorities in an iterative process. In the alternative, 
a  widely  drawn  list  of  potential  remedies  could  be  drawn  up,  within  which  there  could  exist 
sufficient flexibility for the tailoring of those remedies to address particular competition problems. 
This could occur through the regular issuance of guidance by the Commission, much the same as 
in the manner practiced in the EU through the adoption of guidelines or recommendations under 
the existing electronic communications regulatory regime. The regime should consider the active 
participation of industry stakeholders in the creation of remedies, along with the possibility that 
appropriate regulatory bodies could adapt existing measures over their lifetime where they are 
shown to be ineffective and even act as dispute settlement bodies in the event that the scope of 
remedies is challenged or proves to be problematic in practice. 
The approach to remedies can be implemented in a range of ways. Again, this can take a “light 
touch” approach (such as Codes of Conduct or voluntary commitments) through to mandatory 
requirements. It is important to recognise that there can be no “one-size-fits-all” solution given 
the different dynamics displayed by the different types of digital platform. For example, not all 
gatekeeping concerns in the online economy could or should be resolved via mandatory access 
to data obligations. In some cases, the anti-competitive actions of digital gatekeepers may derive 
from  undue  self-preferencing  practices  and  the  leveraging  of  the  control  of  the  platform 
ecosystem to provide an unfair advantage to the platform’s own vertical services. 
Oversight and Enforcement   
Supervision and enforcement of rules for online gatekeepers should be carried out at EU level. 
Large online platforms operate in global ecosystems and competition concerns arising in digital 
markets  have  an  important  cross-border  dimension.  Nevertheless,  the  effects  of  platforms’ 
abusive conducts may differ across Member States, especially given the different linguistic and 
demographic  traditions  that  exist  across  the  EU  Member  States.  Accordingly,  coordination 
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between an institution operating at the pan-European level and national competent authorities is 
likely to be important.   
We would therefore welcome an adequately resourced EU level body to be primarily responsible 
to enforce dedicated rules for large online platforms acting as gatekeepers, in close coordination 
with  national  competent  authorities.  The  EU  level  authority  would  also  coordinate  and  advise 
national  competent  authorities  with  a  view  to  ensuring  the  harmonised  enforcement  of  rules. 
Where a single Decision is made affecting the Single Market, a single right of appeal at an EU level 
should be provided. Centralising appeals at European level would be the ideal scenario, as the 
appeals system in the electronic communications sector has given rise to conflicting approaches 
being taken under those national appeals procedures. One can also envisage a role to be played 
by the equivalent pan-European gatherings of competition regulators (the ECN) or sector-specific 
electronic communications regulators (BEREC). These pan-European bodies would be able to act 
in their own right or as institutional intermediaries for their national member authorities.   
The combination of (coordinated) national and European regulatory oversight should be achieved 
on the basis of the principles of maximum harmonisation and respect for subsidiarity. We envisage 
a  number  of  alternative  institutional  models  being  considered  fit  for  purpose,  although  the 
cost/benefit analysis for the ideal federal/national combination of competences will no doubt 
differ depending on the threshold test deployed for intervention, the nature of the analysis to be 
conducted and the nature of the remedies to be adopted. 
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