This is an HTML version of an attachment to the Freedom of Information request 'Digital Services Act / Digital Markets Act'.





 
 
Nordic proposal for amendments to the DSA proposal 
– in order to restore consumer safety and level playing field 
on the internal market 
 
Summary 
Platforms and online marketplaces are new business models which have changed everyday 
life and the market. The Nordic commerce sector welcomes the aim of the Digital Service Act 
(DSA) to tackle both substantial problems with dangerous, unsafe and non-compliant 
products from third country sellers and distortions of competition.  
However, the proposal is in need of refinement in order to effectively address the problem of 
unsafe goods entering the EU via online marketplaces. With the new DSA-initiative, we 
finally have a chance to improve consumer safety while putting an end to distorted 3rd 
country competition for the European commerce sector.  
To solve the problem with unsafe and non-compliant products and to protect the principles 
of the internal market, stronger measures need to be introduced, such as proactive 
responsibility, while at the same time closing legislative loopholes.  
Our main points: 
•  There should be liability and an obligation to monitor for online 
marketplaces, when they intermediate the sale of goods between a seller in a third 
country and a buyer in the EU, where there is no manufacturer or importer in EU. 
This should apply regardless of how passive the online marketplace is. This is in line 
with the applicable legislation on product safety in EU. 
•  In these cases, the online marketplace should bear a similar responsibility 
as an importer and the product liability as an importer/producer. In other words, 
they have the responsibility to ensure that the goods sold via the marketplace are in 
compliance with the EU legislation.  
•  “Notice-and-take-down”-obligations will not protect consumers against illegal and 
dangerous goods, as they take place after the dangerous goods have been sold, 
putting consumers at risk. 
•  Online marketplaces who are actively involved in the supply chain should have 
liability for consumer rights. It should be clearer when an online marketplace is 
considered liable for guaranteeing consumers their rights according to EU consumer 
protection law.  
 
 
 
 
 

 

What should legislators consider?  
•  Introduce the concept of a digital importer, with direct liability for goods imported 
and sold to European consumers. This should mirror the obligations, responsibilities 
and liability of a physical importer, cf. the NLF and the GPSD. 
•  Recital 28 should be amended in order to permit a specific monitoring obligation for 
online marketplaces facilitating the sale of goods from 3rd country sellers.  
•  The principle of know your business customer should be amended so that it also 
mirrors the obligations of a distributor and an importer, cf. the NLF and the GPSD. 
KYBC already forms a good starting point but should, in cases where the background 
check has been insufficient, lead to direct liability for the online marketplace.  
•  Amend the whole DSA proposal in the light of the need to have special requirements 
on platforms that are handling sale of goods. Maybe there is a need for having a 
specific chapter of the DSA for online marketplaces. 
•  Clarify which legislation is covered by “consumer protection law” mentioned in 
article 5 (3). The DSA should make clear, that online marketplaces who are actively 
involved in the purchasing process are liable towards the consumer. The concept of 
“active” and “passive” are well known and should be reflected and clarified in the 
DSA in order to avoid different interpretations. 
 

Introduction 
 
Online marketplaces have become popular among European consumers. Their business 
model allows traders from 3rd countries to sell their products to European consumers, 
without any economic operator taking responsibility and liability for the safety of the 
products or compliance with EU product safety or consumer legislation. This situation is 
undermining the internal market and consumer safety since it is a fundamental principle in 
the Union Law that products on the European Market must be connected to a European 
operator that is responsible and liable for the safety of products.   
 
Several studies from consumer organizations, business organizations and authorities have 
further documented, that consumers not only in theory but also in practice face severe risks 
due to unlawful and dangerous products sold on online marketplaces.    
 
When the DSA was presented the Commission stated, that goal was to ensure, that 
consumers should have access to a wide range of safe products online and that they should 
be able to shop just as safely online as offline, stating that what is illegal offline should be 
equally illegal online.  However, the DSA does not ensure consumer safety in regard to the 
sale of goods. 
 
The DSA covers both illegal content and illegal goods, but its focus is on content and 
content is also the most used word when the proposal is discussed 
 
The relevant tool used to tackle illegal content is removal after it has been posted or 
published in order to secure the freedom of speech etc.  
 
However, the relevant tool to tackle illegal goods is to ensure compliance with Union Law 
before the products are put for sale. That is the principle that all union law on product 
safety and consumer rights is based on.  
 
The solution presented in the DSA is to strengthen the safety by “notice-and-take-down” and 
know your business customer obligations. However, this will not safeguard the consumers 
against illegal and dangerous products or breaches of consumer protection laws and it 
contributes to unfair competition situation since traditional importers and traders must 

 

comply with existing legislation whereas this is not the case for the new digital online 
marketplaces.  
 
The one-size-fits-all approach in the DSA towards platforms disseminating illegal 
content and online marketplaces enabling the sales of illegal goods must therefore be 
challenged.  
Online marketplaces enabling the sales of goods should comply with the same rules as any 
other economic operators selling or facilitating goods to the European market and 
consumers. Otherwise, consumer safety will be at risk and the solid EU legal regime 
regarding product safety, product liability and consumer protection will be undermined.  
 
This memo describes the problems and presents proposals for textual amendments in the 
DSA, which could solve the problems regarding the sale of goods on online marketplaces.   
This memo also explains why the proposed safeguards in the DSA are not sufficient in regard 
to the sale of goods from a third country seller via an online marketplace. It is divided in one 
section regarding product safety/product liability and one regarding consumer protection 
rules. Proposed changes to the DSA proposal are marked with red letters.  
 
The Annex gives a more comprehensive and detailed explanation of how traditional 
importers and retailers work with product safety, how the business model and regulation of 
online marketplaces will in the future give them a possibility to avoid complying with 
existing rules by changing the business model.  
 
A.  LEGISLATIVE GAP REGARDING PRODUCT SAFETY 

 
There are currently gaps in EU-law on product safety and product liability, which 
undermines the consumer safety and functioning of the internal market. The gaps are mainly 
connected to the situation where an online marketplace facilitates the sale of goods between 
a seller in a third country and a consumer in the EU. Many of these online marketplaces are 
established in EU.  
 
In this situation, there is no responsible and liable economic operator in terms of product 
safety. Billions of products enter the EU through online marketplaces today, where several 
studies have proven that the products are non-compliant and dangerous1. The DSA does not 
close these gaps – in some ways it even increases them. 
 
1. The DSA should define online marketplaces as digital importers 
 
According to EU law on product safety, if the manufacturer is not resident in the EU, there 
must be an importer who, when importing the products from a third country, resumes 
responsibility for the safety and compliance of the product, and who must comply with the 
obligations of importers set out in the Union law. Any subsequent links in the distribution 
chain (distributors) have less strict obligations, as they "merely" resell products that have 
already been subject to an assessment of conformity by the manufacturer and/or importer 
when entering the Union. 
 
While online marketplaces may not act as “importers” psychically, there is, however, no 
doubt that the activity performed by the online marketplaces, and the role they play as an 
entrance to EU and the European consumers, de facto corresponds to the role and actions a 
traditional importer plays and performs when products from third countries are brought to 
Europe, placed on the European market and made available to European consumers. 
  
 
1 E.g. studies by Toy Industries of Europe, The European Consumer Organisation: BEUC, The Danish 
Chamber of Commerce,
 and Elsäkerhetsværket 

 

Where the traditional importers act on a physical basis; the online marketplaces import the 
products on a digital basis, presenting the products for sale on the online marketplace and 
connecting the seller in a third country with the consumer in the Union just as a physical 
importer has done for decades. The consumer would never have seen or bought the product 
from the seller in the third country if it was not for the online marketplace. The online 
marketplaces are in fact “digital importers”.   
 
The DSA defines online marketplaces as intermediaries, who cannot be held liable for the 
activities of the 3rd party sellers on their platforms. 
 
If this gap is not closed by the DSA by acknowledging online marketplaces as digital 
importers, it will continue to create the unreasonable distortion of competition vis-à-vis the 
importers covered by the technical definitions in EU product safety law who consequently 
have the responsibility and obligations to ensure compliance before placing the products on 
the market – and thereby ensuring, that EU consumers are not exposed to illegal and 
dangerous goods.  
 
The gap should be closed by amending the structure of the DSA and adding a new article 
stating that online marketplaces that are established in EU and which allow consumers (or 
others) to conclude distance contracts concerning tangible goods with traders from third 
countries, should be obligated to either 1) make sure that there is an importer of the products 
in EU before the products are put up for sale or 2) take the responsibility and liability as an 
importer themselves. 
 
This will make sure that either the online marketplace (as a digital importer) or another 
economic operator in the EU (a traditional importer) is responsible for the safety and 
compliance of the facilitated products and must therefore comply with the duties of an 
importer, cf. the relevant union law on e.g. product safety, product liability, environmental 
protection law etc.  
 
In this context it is very important to be aware that article 22(1)(d) of the DSA proposal does 
not solve the described problem. This is caused by the fact that article 4 of the Regulation 
(EU) 2019/2020 (market surveillance regulation) does not give any obligations on the 
authorized representative that can be compared to the responsibilities and liabilities of an 
importer. The result is, as also derived from the description in the guidelines to article 4 of 
the market surveillance regulation2, that no one in EU is responsible for the safety of the 
product or towards the consumer, if there is no importer or manufacturer in EU (and only an 
authorized representative).  
 
There is an exemption in article 5 (3) which states that platforms which allows consumers to 
conclude distance contract with traders can be held liable for consumer protection law, if it is 
not obvious for consumers that their contracting part is a 3rd party seller and not the 
platform. However, this does not seem to include responsibility for product safety 
legislation – and it is further very unclear, whether it covers product liability.  
 
Further, whether or not it is obvious to the consumer that he or she concludes a distance 
contact with the online marketplace or a seller in a third country, is irrelevant to the fact that 
billions of dangerous products from third countries will enter EU without any European 
economic operator being responsible and liable for the safety of the product. Therefore 
article 5(3) can meaningfully only cover distance contracts concerning goods that are already 
legally imported to Europe by an economic operator, and therefore also only contracts 
entered between a European Consumer and a European economic operator/the online 
platform. 
 
2 1_EN_ACT_part1_V1.pdf (see page 11-12)  

 

 
Further, a new recital corresponding to article 5 (3) should explicit stress, that product 
liability is included in the definition of “consumer protection law”:  
 
 
2.  The DSA must not prevent regulating online marketplaces in the future in 
the sector specific legislation 
 
Article 1 paragraph 5 states that the DSA is without prejudice to the rules laid down by a 
number of sectorial directives and regulations. It should be made clear that the DSA does 
neither hinder any future sectorial legislation of online marketplaces or platforms.  
 
E.g. the online marketplaces refuse to be part of the supply chain of goods. This does not 
reflect the actual activity of these online marketplaces, however there is a need that e.g. DG 
Grow, DG Just and DG Envi in the future take a position on which obligations the online 
marketplaces should have, as they play an essential role in the supply of goods and packaging 
to European consumers.  
 
 
3. Why the proposed safeguards in the DSA will not ensure consumer safety  
 
It is at obvious that the DSA attempts to give the online marketplaces some duties like “know 
your business costumer”, “notice and take down”, and appointment of a “legal 
representative". However, this does not ensure consumer safety, since none of these 
obligations correspond to the obligations of the EU product safety and liability legislation, 
particularly the well-established principle that the products must be safe before they enter 
and are placed on the European market and that all products sold on the European market 
must be connected to a liable operator that the consumer can turn to in case of defects and 
damages caused by the product.   
 
In the following the proposed safeguards in the DSA is described in relation to the sale of 
goods on online marketplaces. 
 
3.1 More efficient “Notice-and-take-down”-obligations will not prevent the sale of dangerous 
goods 
 
It is a sound and solid principle in the product safety legislation that products must be safe 
before they are placed on the European market and as such also before it comes into hands 
of the consumers. This is the best remedy to safeguard EU consumers from the risk of buying 
dangerous and illegal products. 
 
The DSA will improve the “notice-and-take-down” obligations of the online platforms and 
marketplaces. We support making these procedures more uniform, transparent, and 
efficient, and we agree that it will have an effect on illegal content. However, it will not be 
sufficient regarding illegal products as this obligation of notice-and-take-down occurs after 
the product has been put for sale and even after purchase.  
 
There are already very well-established procedures and obligations for withdrawal of 
dangerous goods in the product safety legislation, and the notice and take down in the DSA 
must be aligned with these rules.  
 
It is also important to note, that the obligations to withdraw products always comes in 
second
 to the compliance procedures that must be performed before the product is put up 
for sale.  
 

 

The large online marketplaces have – according to their own records – billions of products 
for sale. Authorities only have the resources to examine very few of these products and 
thereafter ask for withdrawal. By the time an authority contacts an online marketplace in 
order to have them to remove a dangerous product from their website, it is too late. At that 
time, it has been for sale for maybe a longer period and many consumers might already have 
purchased them. This risk is of course the reason why the European product safety 
regulation are based on the principle of a European operator being responsible for the 
compliance before the product is put up for sale and that the fact is that only a tiny part of 
the compliance-work is performed by the surveillance authorities; the rest is up to the 
companies.  
 
In 2019, only 2161 products were placed on RAPEX and in 2020, only 2275 were alerted on 
the system3. This underlines why it is necessary to give online marketplaces the 
responsibilities and liability as digital importers obliging them to ensure that products are 
safe before they are placed on the market in the EU and as such before they make it possible 
for EU consumers to buy the products. 
 
The resources allocated to market surveillance do also mirror the fact that it is provided as a 
condition that all products on the European market have been subject to a compliance 
assessment by a responsible and liable operator before the products are placed on the 
European market.  
 
It goes without saying that not making the European established online marketplaces 
responsible and liable on equal basis with their competitors; the traditional European 
established importers and retailers that perform compliance work on basis of the current 
legislation, is distorting competition on the internal market.  
 
3.2 “Know Your Business Customer”-obligations do not secure consumers and cannot 
replace the obligations in the present product safety rules 
 
As mentioned, it is another fundamental principle in the EU product safety law, that all 
products sold on the European market must be connected to a responsible and liable 
operator that the consumer can turn to in case of defects and damages caused by the 
product.   
 
The “Know Your Business Customer” (KYBC) is presented as a solution to this problem in 
the context of platforms and/or online marketplaces.  
 
Of course, we find it only reasonable that platforms and online marketplaces should know 
the identity of their sellers/business customers. However, obliging online marketplaces to 
obtain contact details of their sellers does not help in ensuring that these sellers are familiar 
with EU law on product safety or other relevant parts of the EU legislation, and that they 
have performed the relevant compliance procedures before the product is put up for sale.  
 
Neither does it safeguard the consumers rights according to EU law on product liability to 
reimburse consumers, who have suffered harm due to a defective, unlawful and dangerous 
product. Consumers are left with no other rights and possibilities than to try to sue the 3rd 
country seller in the country the seller is established in. This will be costly and the chance of 
succeeding questionable4. Further it does not seem to be the purpose of the EU regulation on 
product safety and liability that a consumer can buy a product from his or her home in the 
 
3 https://ec.europa.eu/consumers/consumers_safety/safety_products/rapex/alerts/?event=main.search&lng=en#searchResults 
4 REU Alm.del - endeligt svar på spørgsmål 237 : Besvarelse 236.pdf (ft.dk) 

 

EU on an online marketplaces that without doubt direct the marketing at the consumer etc. 
– and still have to go to Asia to seek for damages.  
 
Recital 50 outlines what is expected of the platforms and online marketplaces in regard to 
the KYBC-principle, and it is stressed, that the platforms should only make “reasonable 
efforts” to verify the reliability information from the 3rd party sellers, e.g. by using the VAT 
Information Exchange System.  
 
Firstly, it has no relevance in order to make sure the supplied products are compliant and 
secondly, further it is by no means sufficient to verify the identity of e.g. an Asian seller.  
 
The study carried out by the Danish Chamber of Commerce revealed, that a majority of the 
third party sellers from China operated under several names, and that the VAT-database 
referred to an office hotel in e.g. Manchester with 700 Asian sellers located on the address 
with no contact details. 
 
Recital 50 also reveals, that the KYBC principle should not be understood as a guarantee to 
the consumer or other interested parties, that the information given is correct.   
 
Recital (50) 
 
To ensure an efficient and adequate application of that obligation, without imposing any 
disproportionate burdens, the online platforms covered should make reasonable efforts to 
verify the reliability of the information provided by the traders concerned, in particular by 
using freely available official online databases and online interfaces, such as national trade 

registers and the VAT Information Exchange System45, or by requesting the traders 
concerned to provide trustworthy supporting documents, such as copies of identity 
documents, certified bank statements, company certificates and trade register certificates. 
They may also use other sources, available for use at a distance, which offer a similar 
degree of reliability for the purpose of complying with this obligation. However, the online 
platforms covered should not be required to engage in excessive or costly online fact-
finding exercises or to carry out verifications on the spot. Nor should such online platforms, 

which have made the reasonable efforts required by this Regulation, be understood as 
guaranteeing the reliability of the information towards consumer or other interested 
parties. Such online platforms should also design and organise their online interface in a 
way that enables traders to comply with their obligations under Union law, in particular 
the requirements set out in Articles 6 and 8 of Directive 2011/83/EU of the European 
Parliament and of the Council46, Article 7 of Directive 2005/29/EC of the European 

Parliament and of the Council47 and Article 3 of Directive 98/6/EC of the European 
Parliament and of the Council48. 
 
3.3 Self-certification from 3rd party sellers is no guarantee that products are compliant 
 
Article 22 concerns an online marketplace or “online platform [which] allows consumers to 
conclude distance contracts with traders”. Regarding consumer- and product safety it relies 
on self-certification: 
 
 (f) “a self-certification by the trader committing to only offer products or services that 
comply with the applicable rules of Union law”.  
 
Self-certification is not an efficient or even relevant way to ensure consumer or product 
safety and is not used in any other part of the union law on consumer and product safety. 

 

Today, many packages from 3rd party sellers on online marketplaces already have a label 
“certifying” that the content in the package complies with all rules. This label is also placed 
on all packages, also the ones, where the products do not comply with applicable law and are 
dangerous.5 
 
If the goal of ensuring consumer safety and the effort to make sure that ”the same rules apply 
online as offline” should be fulfilled, the DSA must ensure, that online marketplaces should 
comply with the same rules as any other operator selling goods in the internal market. 
 
3.4. The “legal representative” and the “responsible person” are not liable for the safety of the 
products nor liable towards the consumers 
 
We note for the sake of good order that the above-mentioned gap is not closed by the 
forthcoming Market Surveillance Regulation (EU 2019/1020), since it is at the moment clear 
from this regulation and the guidelines to article 4 of the regulation, that the new responsible 
person is not responsible for the safety of the products or liable towards the consumers 
unless the responsible person is an importer or a manufacturer6.  
 
That is also the reason why article 22, 1, d does not give any further protection of the 
consumers nor align the current unfair competition towards traditional importers and 
distributors.  
 
We stress for the sake of good order that in cases where there is an importer or a 
manufacturer in EU for the products for sale on an online marketplace, the online 
marketplace would in our opinion only have obligations under article 5(3) of the DSA 
proposal in relation to consumers. 
 
Neither the “legal representative” which is introduced in article 11 in the DSA gives any 
solution on the described problem.  
 
It says in article 40 of the DSA, that “A provider of intermediary services which does not 
have an establishment in the Union but which offers services in the Union shall, for the 
purposes of Chapters III and IV, be deemed to be under the jurisdiction of the Member State 
where its legal representative resides or is established”. However, article 40 only relates to 
online marketplaces established outside of EU and only relates to chapter 3 and 4 and does 
not refer to responsibility for the safety of the products or liability towards consumers. 
 
B.  DSA AND CONSUMER PROTECTION LEGISLATION 
 
Illegal and dangerous products sold by 3rd country sellers on online marketplaces represent 
the biggest risk to consumer safety. But other breaches on EU-consumer protection rules are 
also frequent on online marketplaces and thus undermine consumer rights. This e.g. goes for 
misleading price marketing and the 14 days' right to withdraw as well as the right to be 
helped within the legal guarantee period.  
 
Directive 2019/771 on certain aspects concerning contracts for the sale of goods provides the 
member states with the possibility of applying the directive to platforms that do not fulfil the 
directive’s requirements as a seller. This is stipulated in recital 23: 
 
(Recital 23) 
 
5 See three memos about unsafe products on three online marketplaces from our study of 50 products. The labels are described on page 14 in 
memo about Wish.com, page 18 in memo about Amazon and page 22 in memo about AliExpress. The memos can be retrieved from: 
https://www.danskerhverv.dk/politik-og-analyser/e-handel/study-of-unsafe-and-dangerous-products-on-platforms/ 
6  Guidelines to article 4 of the market surveillance regulation 1_EN_ACT_part1_V1.pdf  

 

 
This Directive should apply to any contract whereby the seller transfers or undertakes to 
transfer the ownership of goods to the consumer. Platform providers could be considered to 
be sellers under this Directive if they act for purposes relating to their own business and as 
the direct contractual partner of the consumer for the sale of goods. Member States should 
remain free to extend the application of this Directive to platform providers that do not 
fulfil the requirements for being considered a seller under this Directive. 
 
We believe that directive 2019/771 should always apply to EU-based online platforms in 
cases where the third-party seller is established outside the EU. This ensures that the 
consumers always are able to address their claims towards a company established in an EU 
member state, thereby making it easier for the consumers to have a case settled by either the 
ADR-system or the courts. It would also ensure legal certainty if the rules where the same 
throughout all the member states. 
 
This can be achieved by adding a new article to the DSA stating that the online marketplace 
shall be considered as the consumers’ contractual part in cases where the seller is established 
in a country outside the EU.  
 
 
4.  The DSA should make it clear that online marketplaces who are actively 
involved in the purchasing process are liable towards the consumer 
 
The DSA will replace the e-commerce directive. The e-commerce directive art. 14 exempts 
service providers from liability if they are in no way involved in the information transmitted7. 
However, today the online marketplaces claim, that they are only intermediaries and 
therefore cannot be held liable for breeches of consumer legislation nor non-compliant 
products.  
 
This claim is contradicted by ECJ-court rulings which have settled that online marketplaces 
(and other intermediaries) are not automatically exempted from liability. If an intermediary 
is actively involved in the purchasing process, it will be held liable if the underlying 
legislation gives basis for this. This will be a concrete assessment according to the underlying 
legislation.  
 
In that light it is positive that article 5(3) in the DSA settles, that online marketplaces are not 
automatically exempted from liability. Article 5(3) supposedly codifies the criteria 
 
7 The criteria for liability exemption laid out in the e-commerce directive in recital 42 and 43:  
(42) The exemptions from liability established in this Directive cover only cases where the activity of the information 
society service provider is limited to the technical process of operating and giving access to a communication network over 
which information made available by third parties is transmitted or temporarily stored, for the sole purpose of making the 
transmission more efficient; this activity is of a mere technical, automatic and passive nature, which implies that the 
information society service provider has neither knowledge of nor control over the information which is transmitted or 
stored. 
(43) A service provider can benefit from the exemptions for "mere conduit" and for "caching" when he is in no way 
involved with the information transmitted; this requires among other things that he does not modify the information that 
he transmits; this requirement does not cover manipulations of a technical nature which take place in the course of the 
transmission as they do not alter the integrity of the information contained in the transmission. 
 

 

established in the ECJ – even though it is done without the use of the principle of “active” 
and “passive”, which is the general and well-known term used in EU consumer law. 
Eliminating the use of “active” and “passive” in the assessment creates legal uncertainty.  
  
It is important, that article 5(3) stays in place. However, it must be further clarified in a 
recital when the article is applicable if it shall have practical effect. Otherwise there is a risk 
that online marketplaces can continue to claim, that they are intermediaries and therefore 
exempted from liability. The DSA should in a recital specifically describe examples of 
activities which would normally define an active intermediary who is considered liable. This 
could for instance be activities like marketing of the products towards the consumer, 
customer service, shipping and handling of returns and complaints. 
 
If this clarification is not made there is a severe risk that consumers will be exposed to 
misleading advertisement and deprived of their consumer rights when shopping on online 
marketplaces. It could be made in a new recital connected to article 5 (3): 
 
 
5. Online marketplaces who are liable should have an obligation to monitor 
The e-commerce directive’s article 15 states that member states may not impose a general 
obligation to monitor the information they transmit or store8. A similar statement is found in 
article 7 in the DSA; however, this has a wider impact as it indicates, that no intermediary 
services should be obliged to monitor – regardless of their involvement in the service or 
transaction.  
The consequence will be, that also active online platforms and online marketplaces who are 
deemed liable will be exempted from an obligation to monitor their website in order to find 
and remove illegal information and products. This is unacceptable as it leaves online 
platforms and marketplaces with no incentive to find and remove illegal content or products 
putting consumers at risk. 
Article 7 therefore needs to be amended in order to ensure, that online platforms who are 
actively involved in the service and transaction, meaning they are liable and fall under the 
definition of article 5(3), have a general monitoring obligation. 
 
Monitoring obligations for active online marketplaces 
It is also necessary to amend the wording of recital 28 and article 7 in order to permit a 
specific monitoring obligation for online marketplaces facilitating the sale of goods if the 
online marketplace falls under the criteria’s set up in article 5 (3) and are considered liable. 
As recital 28 is written now, nothing in the DSA can be interpreted as imposing an obligation 
to monitor regardless of them being liable or not. This goes against ensuring the goal of 
ensuring consumer safety. 
 
8 Article 15 in the e-commerce directive: 
No general obligation to monitor 
1. Member States shall not impose a general obligation on providers, when providing the services covered by 
Articles 12, 13 and 14, to monitor the information which they transmit or store, nor a general obligation actively 
to seek facts or circumstances indicating il egal activity. 
2. Member States may establish obligations for information society service providers promptly to inform the 
competent public authorities of alleged il egal activities undertaken or information provided by recipients of their 
service or obligations to communicate to the competent authorities, at their request, information enabling the 
identification of recipients of their service with whom they have storage agreements. 
 
10 
 





  
6. New transparency obligations should also include consumers 
In article 22 the DSA introduces new transparency obligations for online marketplaces or – 
as the text reads: “online platforms which allows consumers to conclude distance contract 
with traders”. In the future online marketplaces will be obliged to obtain contact details of 
the trader and other information that can verify the identity of the trader. As mentioned 
under point 3.2 the requirements to fulfill this obligation are not effective on their own. 
However, it is unclear whether these transparency obligations also cover the obligation to 
inform consumers.  
For a consumer it is important to know, who the contracting partner is. This is particularly 
important if the contracting partner is a 3rd country seller, since that means, that consumers 
must pursue their consumer rights in a country outside the EU, most likely with a different 
legal system as well as language.  
Today, when shopping at online marketplaces, consumers typically only see the name of the 
marketplace on the order confirmation and invoice. If the online marketplace is based in an 
EU member state consumer have little reason to know, that they are not covered by EU 
consumer rights, if they are not explicitly informed about it.  
Amendments to paragraph 6 and adding a new paragraph 8 to article 22 could make this 
clear.  
 
 
 
 
 

Lone Rasmussen 
 
 
 
 
 
Ilari Kallio  
Head of Retail and Wholesale Division  
Cheif Policy Adviser , EU Affairs 
and Head of Consumer Policy 
and Corporate Law  
xxx@xxxxxxxxxxxx.xx 
xxxxx.xxxxxx@xxxxxx.xx  
Tel: +45 33 74 62 16 / M: +45 41 24 32 46 
+358401396912 
 
 
 
 
 
   

 
 
 
Sofia Stigmar  
Jarle Hammerstad  
Lawyer  
Head of Policy / Commerce 
xxxxx.xxxxxxx@xxxxxxxxxxxx.xx  
x.xxxxxxxxxx@xxxxx.xx 
+46722130861 
+47 918 71 526 
11 
 

Annex 
 
The sale of product and the proposal for a new 
Digital Service Act (DSA)  
  
Background on sale of goods and product safety in the European Union  
  
It is a crucial purpose of the union law on product safety, the functioning of the internal 
market, and the principles of consumer protection that all roles and activities in the 
supply chain of products are covered by a responsibility and liability that corresponds to 
the role and activity the given operator performs in relation to placing products on the 
European market and placing these products in the hands of the European consumers.  
  
According to Union law on product safety, if the manufacturer is not resident in the EU, 
there must be an importer who, when importing the products from a third 
country, resumes responsibility for the safety and compliance of the product, and who must 
comply with the obligations of importers set out in the Union law. Any subsequent links in 
the distribution chain (distributors) have less stricter obligations, as they "merely" resell 
products that have already been subject to an assessment of conformity by the manufacturer 
and/or importer when entering the Union.   
  
Due to digital development and new business models, there are currently gaps in the 
efficiency of the mentioned union law on product safety and product 
liability, which jeopardize the functioning of the internal 
market and undermines the consumer safety as well as the purpose and principles of the 
union.   
  
The gaps are mainly connected to the situation, where an online marketplace facilitates the 
sale of goods between a seller in a third country and a consumer in EU. Many of these online 
marketplaces are established in EU. Billions of products enter the EU through these sales 
channels today. In the past, this trade was limited, as it only took place when a consumer 
bought products on a vacation or was lucky enough to find a web-shop in a third country that 
was willing to ship to a consumer in Europe.   
  
On that basis, doubts have arisen among legislators, enforcement authorities and legal 
experts on how to deal with these online marketplaces in the context of responsibility for 
product safety and product liability. Some online marketplaces state that their business 
model is merely to facilitate the sale of products between sellers from third countries and 
European consumers, and that the online marketplaces therefore have no responsibility for 
the compliance of the products. Rather, they argue that it is the consumers themselves that 
import the products after having bought it from the seller in a third country.  
  
The DSA and product safety and liability  
  
It was expected that the DSA would close this gap and the clear message from the 
Commission at the presentation of the proposal was that one of the purposes of the DSA is to 
make the trade online as safe as offline.   
  
However, this is not the case according to the current proposal, which, on the 
contrary, exempts these online marketplaces from responsibility and liability that is imposed 
on their competitors, which are the traditional European physical and online operators,  that 
import the products physically according to current relevant and fair legislation on product 
safety and liability law.  
12 
 

  
As such, a reading of the DSA proposal seems to support the rest on the argument, that 
online marketplaces have no actual responsibility or liability in order to make sure that 
unsafe products do not enter the EU or harm European consumers.   
  
The consequence of not closing this gap will be that these billions of products are not 
connected to any liability in case they are defect and causes damage on European 
Consumers, since it is crucial to notice that the existing product liability legislation is linked 
to the product safety legislation in such a way that it must be assumed that 
products, which are not technically considered imported to EU, will fall outside the product 
liability regulation. Consequently, no person (neither the consumer-buyer, neighbors nor 
others), who may suffer damage as a result of defective products from third countries 
purchased via online marketplaces, will be protected by the liability system found in 
European product liability law, according to which traditional importers and their 
subsequent sellers are liable for defective products towards persons in EU (See for reference 
an answer from the Danish Ministry of Justice to a member of the Danish Parliament9).    
  
It is at the same time obvious that the DSA attempts to give the online marketplaces some 
duties like “know your costumer” and “notice and take down”. However, this does not solve 
the problem, since none of these obligations correspond to the obligations of the product 
safety and liability legislation and the principles that this sound and solid legislation is built 
on; namely the principles that the products must be safe before they enter the market and 
that all products sold on the European market must be connected to a liable operator that 
the consumer can turn to in case of defects and damages caused by the product.   
  
  
The online marketplaces are in fact digital importers  
 While online marketplaces may not act as “importers” psychically there is, however, no 
doubt that the activity performed by the online marketplaces, and the role they play, de facto 
corresponds to the role and actions that a traditional importer plays and performs 
when products from third countries are brought to Europe, placed on the European market, 
and made available to European consumers.   
  
Where the traditional importers act on a physical basis, the online marketplaces import the 
products on a digital basis and connect the seller in a third country with the consumer in the 
Union - just as a physical importer has done for decades. The consumer would never have 
bought the product from the seller if it was not for the online marketplace. The online 
marketplaces are in fact “digital importers”.   
   
The mentioned gap - that is not yet closed by the DSA - creates an unreasonable distortion of 
competition vis-à-vis the importers covered by the technical definition, who 
consequently has the responsibility and obligations to ensure compliance before placing the 
products on the market.  
  
Furthermore, allowing billions of unsafe products to continue to enter the European market 
without any European operator being responsible for ensuring the safety and compliance of 
the product prior to the product being placed on the European Market, undermines 
consumer safety and the principles and functioning of the internal market.   
  
Additionally, it is worth mentioning that the same challenges as described above is 
connected to environmental legislation, Extended Producer Responsibility etc.  
Therefore, it is important that the online marketplace that acts as the “digital importer” is 
also responsible for the compliance with all sorts of obligations that the physical importers 
 
9 https://www.ft.dk/samling/20201/almdel/REU/spm/236/index.htm  
13 
 

are. Otherwise, it will undermine the legislation of the union law that is based on principle of 
the internal market, since it is impossible to require a consumer to comply with legislation 
that is intended for businesses and professional operators.     
  
We note that the above-mentioned gap is not closed by the forthcoming Market Surveillance 
Regulation , since it is clear from this regulation and the guidelines to article 4 of the 
regulation that the new responsible person is not responsible for the safety of the products or 
liable towards the consumers.  
 
If the changes proposed are not made, it will be far more advantageous to set up as a 
platform or online marketplace rather than to act as a traditional importer with 
affiliate retail in the future. That situation is not desirable; not for consumers, the internal 
market, nor the European economy.   
  
The DSA will encourage traditional operators to change their business model to an online 
marketplace allowing their suppliers in China, Thailand, India, Brazil, Zimbabwe to sell 
directly to European consumers. This will relieve them of the responsibility for safety and 
legality according the sound and fair but still tight and resource-intensive regulation in the 
EU.   
  
The compliance function of the business model online marketplace is thus, in principle, the 
consumer and market surveillance authorities. All the traditional physical and online 
business models must have its own and prior compliance function.  
  
Finally, it is important to notice that the above-mentioned gap is only present in the 
situation, where an online marketplace facilitate a sale between a seller in a third country 
and a European buyer. Consequently, or proposal does not cover closed online 
marketplaces where the seller is established in the union or online marketplaces that 
facilitate recycling trade between consumers, C2C.  
 
 
In the situation, where an online marketplace facilitate sales of goods already imported 
into the EU and thus already placed on the European market, the online 
marketplace should only be held responsible as a distributor (and perhaps have 
no responsibility, if they only act as intermediaries), but not as an importer, as the 
products are already imported to the European market by another European economic 
operator taking on the responsibility and liability in the role of an importer. 
 
14