Detta är en HTML-version av en bilaga till begäran om allmän handling 'Digital Services Act / Digital Markets Act'.






Interoperability as a tool for competition regulation 
[Date] 
 
 
20
 20

 
V
O
N

INTEROPERABILITY AS A 
 
 
TOOL FOR COMPETITION 
REGULATION 
IAN BROWN 

Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
Interoperability is a technical mechanism for computing systems to work together – 
even  if  they  are  from  competing firms.  An  interoperability  requirement  for  large 
online platforms has been suggested by the European Commission as one ex ante 
(up-front rule)  mechanism in its proposed Digital Markets Act (DMA),  as a way to 
encourage competition. The policy goal is to increase choice and quality for users, 
and the ability of competitors to succeed with better services. The application would 
be to the largest online platforms, such as Facebook, Google, Amazon, smartphone 
operating systems (e.g. Android/iOS), and their ancillary services, such as payment 
and app stores.  
This  report  analyses  up-front  interoperability  requirements  as  a  pro-competition 
policy tool for regulating large online  platforms, exploring the economic and social 
rationales and possible regulatory mechanisms. It is based on a synthesis of recent 
comprehensive policy reviews of digital competition in major industrialised econo-
mies,  and related  academic literature,  focusing  on  areas  of  emerging consensus 
while noting important disagreements. It draws particularly on the Vestager, Furman 
and Stigler reviews, and the UK Competition and Markets Authority’s study on online 
platforms and digital advertising. It also draws on interviews with software develop-
ers,  platform operators,  government officials,  and civil society  experts working in 
this field. 
Intended audience: this report is intended to support civil society and parliamentary 
groups developing positions on ex ante competition rules in the EU’s proposed Dig-
ital Markets Act, and digital competition reforms in other jurisdictions. 
Acknowledgements: The author thanks Chloé Berthélémy, Astor Carlberg, Ignacio 
Castro, Kevin Coates, Jon Crowcroft, Cory Doctorow, Gerben (including for drawing 
figures  1  and  2),  Liza  Lovdahl  Gormsen,  Hamed  Haddadi,  Bernie  Hogan,  Orla 
Lynskey, Chris  Marsden,  Rob Nicholls, Jan Penfrat, Christoph  Schmon, Jonathan 
Todd, Kasia Szymielewicz, Tommaso Valletti, Simonetta Vezzoso and Lorna Woods 
for their advice. 
Funding: This research was supported by the Open Society Foundations Information 
Programme. All  unattributed analysis  and opinions  expressed are entirely  the au-
thor’s own. 
About the author 
Dr. Ian Brown is  visiting CyberBRICS professor at Fundação Getulio  Vargas (FGV) 
Law School in Rio de Janeiro. He was previously Principal Scientific Officer at the 
UK government’s Department for Digital, Culture, Media and Sport; Professor of In-
formation Security and Privacy at the University of Oxford’s Internet Institute; and a 
Knowledge Exchange Fellow  with the Commonwealth Secretariat and UK National 
Crime Agency. His books include Cybersecurity for Elections (2020, Commonwealth 
- 1 - 
 

Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
Secretariat,  with  Marsden/Lee/Veale),  Regulating  Code  (2013,  MIT  Press,  with 
Marsden), and Research Handbook on  Governance of the  Internet (ed., 2013, Ed-
ward Elgar). His PhD in computer science is from University College London. 
 
 
- 2 - 
 

link to page 5 link to page 6 link to page 8 link to page 15 link to page 17 link to page 19 link to page 21 link to page 24 link to page 26 link to page 28 link to page 30 link to page 32 link to page 34 link to page 40 link to page 44 link to page 45 link to page 48 link to page 55 link to page 56 link to page 57 link to page 58 link to page 58 link to page 59 link to page 59 link to page 61 Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
Contents 
Figures 

Introduction 

What would interoperability look like? 

High levels of concentration in digital platforms 
14 
Economic impacts of interoperability 
16 
Multi-homing and tipping 
18 
Gatekeepers, conglomerates and ecosystems 
20 
Complementary innovation and homogenisation 
23 
Static vs dynamic effects 
25 
Social impacts of interoperability 
27 
Platforms as essential social infrastructure 
29 
Media pluralism and diversity 
31 
Privacy and data protection 
33 
Content moderation 
39 
Environmental impact 
43 
Digital sovereignty 
44 
Existing and planned European interoperability policies 
47 
Appendix 1 – Types of interoperability and example scenarios 
54 
Vertical and horizontal interoperability 
55 
Protocol and data interoperability 
56 
Detailed technical and regulatory examples 
57 
Straightforward within existing regulatory framework 
57 
New but less controversial scenarios (based on past experience from other 
sectors) 
59 
New and more challenging scenarios 
60 
 
 
 
- 3 - 
 

link to page 6 link to page 9 link to page 11 link to page 12 link to page 12 link to page 13 link to page 13 link to page 14 link to page 16 link to page 16 link to page 17 link to page 22 link to page 22 link to page 22 link to page 23 link to page 26 link to page 26 link to page 30 link to page 30 link to page 41 link to page 41 link to page 44 link to page 44 Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
Figures 
Figure 1 Connecting "gatekeeper" platforms with smaller services.......................... 5 
Figure 2 Network architectures ................................................................................. 8 
Figure 3 Tweetbot and Nuzzel – two alternative apps to access Twitter ...............10 
Figure 4 Twitter CEO Jack Dorsey announces the company’s interoperability 
project ....................................................................................................................... 11 
Figure 5 Mastodon users can communicate via 500-character “toots” with other 
users on their own “instance”, and on other connected instances and services .... 12 
Figure 6 Users of other platforms’ ability to post to/from Facebook .......................13 
Figure 7 Combined indicative market shares of current leading two companies in 
selected UK digital markets ......................................................................................15 
Figure 8 CMA simplified assessment of consumer harm .........................................16 
Figure 9 Andrew Reed’s humorous suggestion for a Twitter redesign, inspired by 
Google’s multiple user interface interventions to promote its videoconferencing 
service ....................................................................................................................... 21 
Figure 10 CMA interpretation of a selection of Google and Facebook services ......22 
Figure 11 TweetDelete and Thread Reader, two complementary services to Twitter
.................................................................................................................................. 25 
Figure 12 Facebook users in the population of the EU’s 27 member states, March 
2020 ......................................................................................................................... 29 
Figure 13 Mastodon helps new users find instances matching their content 
moderation preferences........................................................................................... 40 
Figure 14 Muller et al.'s framework model for interoperability maturity in the 
Building Information Modelling lifecycle .................................................................. 43 
 
 
- 4 - 
 

link to page 6 link to page 6 link to page 6
Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
Introduction 
Interoperability is a technical mechanism for computing systems to work together – 
even if they are from competing firms. An interoperability requirement for the largest 
online “gatekeeper” platforms1 has been suggested by the European Commission as 
one ex ante (up-front rule) mechanism in its proposed Digital Markets Act (DMA), as 
a way to encourage competition. The policy goal is to increase choice and quality 
for users, and the ability of competitors to succeed with better services.2 The appli-
cation  would  be  to  large  online  platforms  such  as  social  media  (e.g. Facebook), 
search  engines  (e.g.  Google),  e-commerce  marketplaces  (e.g.  Amazon), 
smartphone operating systems (e.g. Android/iOS), and their ancillary services, such 
as  payment and app stores.  Users  of  other  services  could choose  to  connect to 
friends,  businesses  and resources  on  these  “gatekeeper” platforms,  as  shown  in 
Figure 1. 
 
Figure 1 Connecting  "gatekeeper"  platforms with smal er services 
 
1 The Digital Services  Act consultation defines  this as “online platforms reaching a certain  level of us-
ers and covering different  types of services that are considered to have a particularly important im-
pact and play a distinctive role as ‘gatekeepers’  to the services they provide. Since  the present  con-
sultation itself inquires about the distinctive features,  the impact and the potential measures,  which 
need  to be taken  in relation to such platforms, this definition should be understood more as a de-
scription of possible features  that identify large online platforms.” 
2 European  Commission DG Connect,  The Digital Services  Act package, 2 June  2020. 
- 5 - 
 

link to page 7 link to page 7 link to page 7 link to page 7 link to page 7 link to page 7 link to page 7 Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
An interoperability requirement has been recommended in varying forms by the spe-
cial  advisers  to  European  Commission  executive  vice-president  Margrethe 
Vestager,the UK’s Furmanand digital advertising5 reviews, and the US Stigler Re-
port. This latter report concludes: 
“Interoperability  would  facilitate  ongoing  competition  on  the  merits  of  the 
user experience, rather than on the size of the instal ed base, and potentialy 
stimulate robust competition…  With easy interoperability, users  will  be free 
to make a real choice about which  service they prefer. This wil   encourage 
new market entry and vigorous competition between providers.”6 
According to civil society group European Digital Rights: 
interoperability  would  drastically  reduce the  imbalance of  power  between 
platforms on the one side and individuals on the other. It would (re)em-power 
Internet users to interact across digital silos and allow them to choose their 
own  online  community  and  appropriate guidelines.  An  interoperability  re-
quirement would ensure that citizens do not sign up to dominant platforms 
just  because there  is  no  other  way to  communicate with  their  friends  and 
participate in the social life of their local community, e.g. students at a uni-
versity.  It would  also  directly strengthen  healthy  competition  among  plat-
forms and could even create whole new markets of online  services built on 
top of existing platforms, such as third-party client apps or content modera-
tion plug-ins.7 
Effective interoperability requirements need attention to: 
a.  the terms of service that largely govern individuals’ interactions with 
platforms (as contract law); 
b.  intellectual property rights;8 and 
c.  cybersecurity laws.9 
 
3 J Crémer,  A de Montjoye and H Schweitzer,  Competition policy for the digital era  (Luxembourg: 
Publications Office of the European  Union, 2019).  
4 J Furman,  D Coyle, A Fletcher,  D McAuley  and P Marsden,  Unlocking Digital Competition (London: 
HM Treasury,  2019), pp.32–38. 
5 Online  platforms and digital advertising (London:  Competition and Markets Authority, 2020). 
6 Stigler Committee on Digital Platforms, Final Report, September  2019, p.118. 
7 EDRi, Platform Regulation  Done Right, 9 April 2020, p.22. 
8 I Graef  (2015) Mandating  portability and  interoperability in online social networks: regulatory  and 
competition law issues in the European  Union, Telecommunications  Policy 39(6), pp.502–514. 
9 C Doctorow, Interoperability: Fix the Internet,  Not the Tech Companies, EFF Deeplinks, 11 July 2019. 
- 6 - 
 

link to page 7 link to page 8 link to page 8 link to page 8 Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
Terms  of  service  are  explored by  the  reviews  cited  above. Intellectual  property 
rights and interoperability have been analysed by Otero in her PhD thesis.10 Little 
attention so far has been paid to cybersecurity laws.  
However, this report focuses on competition policy and regulatory issues raised by 
interoperability requirements, with some consideration of the resulting data protec-
tion and cybersecurity implications. While the EU’s competition law framework is the 
main focus, including the electronic  communications-specific directives, there are 
important interactions  with data protection and consumer  protection frameworks, 
as noted by Graef, Clifford and Valcke: 
While  data protection law  aims to protect autonomous  decision-making by 
data subjects but also more broadly includes the safeguarding of  a secure 
and fair personal data processing environment, consumer protection law em-
powers individuals to  make well-informed  autonomous  choices. Therefore, 
although consumer  protection and data protection clearly overlap, as data 
protection applies whenever personal data are processed, it is distinct since 
it is not solely connected to the protection of an individual’s decision-making 
capacity and choices.  Competition  law,  for  its  part, aims  to  keep markets 
competitive so to ensure that consumers have such choices.11 
The UK’s Competition and Markets Authority (CMA) is no longer an EU member state 
regulator. However, this report draws particularly heavily on its recent market study 
of online platforms and digital advertising, which contains 27 detailed analytical an-
nexes,  based on a year-long market study using statutory powers to require infor-
mation from nearly 120 parties, extensive internal and commissioned research, over 
130 responses to two consultations, and over 150 meetings with over 60 parties.12 
What would interoperability  look like? 
What would  large online  platforms look  like to  a user  if they  were required to  in-
teroperate with  other services?  The simplest existing examples are mobile  phone 
SMS text messages and email. Mobile phone users can send SMS text messages to 
any other  user  just  by knowing their  phone number,  whichever type of  phone or 
network  they  are  on.  The  online  platform  equivalent would  be  a  WhatsApp user 
sending a message to a Facebook Messenger, Signal or Telegram user. In computer 
 
10 B González Otero,  Interoperabilidad, internet  de las cosas y derecho de autor (Madrid: Reus  Edito-
rial, 2019). 
11 I Graef,  D Clifford and P Valcke  (2018) Fairness  and enforcement:  bridging competition, data pro-
tection, and consumer  law, International  Data Privacy Law,  Vol. 8, No. 3, p.203. 
12 CMA, fn 5, p.39. 
- 7 - 
 

link to page 9
Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
networking terms, these  are “federated” systems, where  the  mobile phone user’s 
telephony provider is connected to other networks, as shown in Figure 2. 
Email users can connect to their own email service through a Web browser, and/or 
an  email  program  (like  Outlook)  or  app  running  on  their  personal  computer  or 
smartphone.  There are a small number of extremely large services such as Gmail; a 
very large  number of  much smaller  services, run  by organisations  such as  Infor-
mation Society Service Providers, businesses and universities (for their customers, 
staff and students); and very small services run by individuals on their own Internet-
connected computers, hosting  accounts for  themselves  and  friends/family mem-
bers.  
 
Figure 2 Network architectures 
Users can send email to each other whichever their service, using the familiar email 
address, which contains both a username (before the @ symbol) and a service ad-
dress (after it). Because all email services can connect to each other, this is known 
as a  “federated” system (even though  it contains  some  very large individual ser-
vices). Because it does not rely on a single central service, it is “decentralised”. 
An equivalent interoperable social media protocol would connect very large services 
(such as Facebook/WhatsApp/Instagram, Twitter, and LinkedIn) with organisational 
- 8 - 
 

link to page 11 link to page 7 link to page 10 link to page 10
Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
and individually-run services.13 Users  of any of these services could communicate 
with  each other when  authorised to  do so, connecting as “friends”  or  “followers”; 
sending messages; sharing information  such as profiles,  status updates, “likes”  or 
“retweets”,  location, and photos, with  individuals, groups and the public; following 
and responding to  each other’s’ feeds;14 and searching across all  connected ser-
vices. The CMA assessed the availability of such features in common social media 
platforms, in Table 1. 
 
Table 1: Social media platforms’ functionalities. Source: CMA (2020) p.117. 
This is the functionality that is core to the major social media services used in Eu-
rope, but dominant services required to interoperate would still be able to develop 
new functionality that would not be standardised until it became much more com-
mon. 
Twitter already enables other systems and software to connect to some of its ser-
vices. Many Twitter users read and post tweets using other companies’ apps, such 
as Tweetbot and Nuzzel (shown in Figure 3), although those apps are no longer able 
to  access certain  features, such as  notifications  of tweets  “liked”  by other  users, 
due to changes made by Twitter in its technical interface (“Application Programming 
Interfaces”, or APIs). Twitter is  funding a small team to explore “decentralising” its 
 
13 For a visualisation, see D Hinchcliffe, Where  is interoperability for social media? ZDNet,  28 Febru-
ary 2014. 
14 CMA, fn 5, pp.53–55. 
- 9 - 
 

link to page 12 link to page 11 link to page 11

Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
platform, moving towards a more email-like model,15 as shown in a tweet from CEO 
Jack Dorsey in Figure 4:16 
 
 
Figure  3 Tweetbot and  Nuzzel – two alternative  apps to access Twitter 
 
15 A Robertson, Twitter wants to decentralize,  but decentralized  social network  creators don’t trust it, 
The Verge,  12 December  2019. 
16 Source:  Tweet  by @jack, 11 December  2019. 
- 10 - 
 

link to page 13 link to page 12 link to page 12 link to page 12
Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
 
Figure  4 Twitter CEO Jack Dorsey announces  the company’s interoperability  project 
The  Mastodon social  network,  a Twitter-like  microblogging service  with  over  4m 
users,  also  federated with  other  services,  already has such  a  structure. It  allows 
users to create an account on one or more of hundreds of connected “instances”, 
run mainly by individual enthusiasts. Each tweet-like  “toot”  can contain up to 500 
characters, and has more options than Twitter relating to audience and the ability 
to provide a content warning. 
Users  can read toots from  other users  on the same instance, and users  on other, 
connected instances  (see  Figure 517) –  as  well  as  other  services  using  the  open 
standards body World Wide Web Consortium’s (W3C) ActivityPub standard,18 such 
as PeerTube (a French free and decentralised alternative to  video platforms, with 
over 200,000 videos published by 30,000 users and viewed over 10 million times19). 
Some  instances  are communities  focused on  specific subjects,  such  as travel  or 
technology. Others are larger, general-purpose platforms.  
There is (deliberately) only partial connection between instances with different pol-
icies on certain types of content, such as hate speech. Each instance has its own 
content  moderation process. Many  users  also  choose  to  feed their  toots  to  their 
account on the main Twitter platform. 
 
17 Source:  Mastodon. 
18 The combination of al  these federated  systems is often referred  to as the “fediverse”. 
19 Framasoft, PeerTube:  A free  software to take back control of your videos, undated.  See statistics 
on the “Fediverse”  at https://the-federation.info   
- 11 - 
 

link to page 14 link to page 7 link to page 13 link to page 13 link to page 13
Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
Figure  5 Mastodon users  can  communicate  via 500-character  “toots”  with other  users  on  their own 
“instance”,  and on other connected  instances  and services 
The  Mastodon  software  development, and one  of  the  most  popular instances,  is 
supported via an ongoing crowd-funding campaign. 
Facebook announced in 2019 it was merging the infrastructure for its Messenger, 
WhatsApp and Instagram direct messaging services, and potentially standardising 
on an encrypted messaging protocol first developed by Whisper Systems, for secure 
messaging app Signal.20 This has led to concerns the firm is “scrambling the eggs” 
to make it more difficult for a competition regulator in future to order a functional (or 
even  structural) separation  of  the  services,  as  explained by Nobel laureate  Jean 
Tirole.21 
Facebook also has extensive capabilities for third party developers to run apps on 
its own platform, accessing information and contacts (the “social graph” of friends) 
when authorised by its users, and thereby extending its own capabilities. Figure 622 
 
20 LH Newman,  The Pitfal s of Facebook  Merging Messenger,  Instagram, and WhatsApp  Chats, Wired, 
25 January  2019. 
21 J Tirole, Competition and the Industrial Challenge  for the Digital Age, Institute  for Fiscal Studies “In-
equalities in the Twenty‐First  Century”  review  background paper,  3 April 2020, p.26. 
22 Source:  CMA, fn 5, p.W12. 
- 12 - 
 

link to page 13 link to page 14 link to page 14
Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
shows  the CMA mapping of the ability of  users of other  platforms to “cross-post” 
content to and from Facebook. 
 
Figure  6 Users of other platforms’ ability to post to/from Facebook 
Facebook has reduced or blocked access to some of these capabilities since 2010, 
including stopping Twitter’s Facebook app finding other  friends using the service; 
stopping Instagram photos appearing on Twitter; then in 2013 cutting off apps “in-
cluding Vine, Yandex Wonder, Voxer and more.”23 As Tirole recently noted: 
As for Facebook, (limited) data portability already exists, enabling the possi-
bility of an individual’s migration toward another social network. “Social graph 
APIs” would further allow users to invite their friends to join the new platform 
and multi‐home; cross‐posting ability would allow a user to stay on multiple 
social networks at low cost. As was the case  for telecommunications or open 
banking standards, such  interoperability standards probably could only  be 
set by governments or neutral not‐for‐profit bodies.24 
 
23 B Thompson, Portability and Interoperability,  Stratechery,  3 December  2019. 
24 Tirole, fn 21, p.16. 
- 13 - 
 

link to page 16 link to page 7 link to page 15 link to page 15 link to page 15
Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
Facebook’s terms and conditions until 2018 included a “non-replication” principle to 
limit  the  ability of  other  tools  to  provide functionality  competing with  Facebook’s 
own services – as does Twitter’s terms and conditions.25  
High levels of concentration  in digital  platforms 
For many large online  platform services, one  or two26 companies already have an 
extraordinarily high share of national markets. The Furman review estimated this in 
the UK at close to 100% for mobile operating systems and online search, with social 
media above 90%, shown in Figure 7:27 
 
 
25 CMA, fn 5, Appendix  W, p.2. 
26 One  former official interviewee  reported:  “Showing col ective dominance is very  hard under  TFEU 
§102 because  of the Airtours merger decision so it’s never  done; tacit collusion (I’m thinking what 
you’re thinking) is not caught by §101. So the combination means nothing gets done.” Cave  et al. 
note: “a translation to oligopoly presents different  chal enges than a transition to competition, and a 
debate  has been  raging over whether the [telecoms regulatory]  framework is robust enough to deal 
with the challenge of ‘small numbers’  markets. One  form of potential abuse might be ‘collective’ domi-
nance  (also known  as tacit collusion). Ultimately, the sector has considerable barriers  to entry and 
only a handful of players repeatedly  interacting  with one another. But many regulators  believe that 
showing this form of dominance  under  the regulatory  framework has been  rendered  almost impossi-
ble by the demands  that have been  placed upon its demonstration by judgments of the European 
Court. Alternatively,  there might be several  firms that each exercise  single-firm dominance: possibly 
by exploiting locked-in customers who are disengaged  or are baffled by the difficulties that are 
placed in their way when  they seek  to ‘search and switch’ in bundled  markets.” (p.54) 
27 Source:  Furman  et al., Unlocking Digital Competition (2019), p.25 
- 14 - 
 

link to page 17 link to page 7 link to page 7 link to page 7 link to page 16 link to page 16 link to page 16 link to page 16 link to page 16 Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
Figure  7  Combined indicative  market  shares of current  leading  two companies  in selected  UK digital 
markets 
Since Internet users’ attention  is overall  a fixed resource (even in  pandemic lock-
down, there are limited waking hours), and critical for the advertising-funded ser-
vices that make up most Internet usage, platforms that can gain the highest  per-
centages of  attention are at a significant  advantage. The CMA  found Google and 
Facebook’s joint share of online user attention in the UK in April 2020 was 39%.28 
The  European  Parliament’s  2019 competition  report  “notes  with  regret  that  one 
search engine that has over 92% of market share in the online search market in most 
of the Member States has become a gatekeeper of the Internet”.29 Research com-
pany SensorTower found in May 2020 Facebook owned four of the top ten down-
loaded (non-game) apps worldwide (WhatsApp, Facebook, Messenger  and Insta-
gram), while Alphabet owned two (Google Meet and YouTube).30 
The CMA estimated:  
search  advertising revenues  totalled  around £7.3 billion  in  2019, of  which 
more  than 90% was earned by Google. Total  spend on  display advertising 
was worth  £5.5 billion, of which  we estimate more than half went to  Face-
book. Overal , we estimate that around 80% of al  expenditure on search and 
display advertising in the UK  in 2019 went  to Google or  Facebook… These 
issues matter to consumers: if competition in search and social media is not 
working well, this can lead to reduced innovation and choice, while poor com-
petition in digital advertising can increase the prices of goods and services 
across the economy, and undermine the ability of newspapers and other pro-
viders who rely on digital advertising revenue to produce valuable content31 
(shown in Figure 832). 
 
28 CMA, fn 5, p.48. 
29 European  Parliament Committee on Economic and Monetary  Affairs, Report on competition policy – 
annual  report 2019 (2019/2131(INI)),  25 February  2020, §40. 
30 SensorTower,  Top Apps Worldwide for May 2020 by Downloads, 2 June  2020. 
31 CMA, fn 5, p.42. 
32 Source:  CMA, fn 5, p.309 
- 15 - 
 

link to page 7 link to page 17 link to page 17 link to page 17
Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
 
Figure  8 CMA simplified assessment of consumer  harm 
An additional competition concern is that dominant firms are able to enter new, re-
lated  (“adjacent”)  markets  at  a  great  advantage  to  competitors,  using  their 
knowledge of  customers  in one  or  more markets they already dominate; and use 
customer  information  from  those  new markets to  support their  existing dominant 
position. Hence “a first mover in market A can leverage its dominant position, which 
comes with an advantage on user information,  to let connected market B tip, too, 
even if market B is already served by traditional incumbent firms.”33  
The UK’s Competition and Markets Authority found in 2020: “Facebook has signifi-
cant market power in social media. Strong network effects mean that entry over the 
last decade has only been successful where platforms have provided a sufficiently 
different service, that does not compete closely with Facebook. By controlling (and 
sometimes degrading) the level of interoperability that it offers to other social plat-
forms, Facebook has further insulated itself from competitive pressure.”34 
Economic impacts of interoperability 
The EU  and many other  jurisdictions  have extensive, well-developed competition 
law  frameworks,35 including  specialised  legislation  for  electronic  communications 
 
33 GR Barker  and M Cave,  Predicting and Forestal ing Market Tipping: The Case of Ride-Hailing Apps 
in the UK, SSRN working paper,  17 January  2020, p.9. 
34 CMA, fn 5, p.73. 
35 Treaty  on the Functioning  of the European Union, Title VI , Chapter 1, Section 1, OJ C 326, 
26.10.2012, p. 47; Council Regulation  (EC) No 1/2003 of 16 December  2002 on the implementation of 
the rules on competition laid down in Articles 81 and 82 of the Treaty,  OJ L 1, 4.1.2003, p.1.  
- 16 - 
 

link to page 7 link to page 7 link to page 7 link to page 18 link to page 18 link to page 18 link to page 18 link to page 18 link to page 18 Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
networks  and services.36 Why should  large digital platforms need further,  special 
rules? 
Economists have found these platforms often benefit from “extreme returns to scale 
and scope”. Since platform costs are mainly fixed, such as developing software, and 
building relationships with suppliers and other types of customers such as advertis-
ers  (so-called “n-sided markets”), they can support millions  of additional users  at 
low  additional cost-per-user, and encourage users  of one service to  try a related 
service, making use of already-gathered data.37 These additional users can gener-
ate further revenues and investment, which can improve the quality of service fur-
ther38 – while  smaller competitors face more expensive finance and customer ac-
quisition costs, especially for intangible investments with limited collateral.39  
Many platforms benefit from strong “network effects”, where each new user makes 
the service more valuable for all existing users (since, for example, they can mes-
sage or share a photo with  an additional person; additional videos can be used to 
train more accurate object recognition algorithms for all users; or a larger customer 
base encourages more apps to be developed). And it may be difficult for users to 
switch to, or even try out, competing services, if doing so requires significant quan-
tities  of  user  data to  be transferred40 – even though  the General  Data Protection 
Regulation (2016/679/EU) §20 (so-called  “data portability”) gives  European users 
the right to do this, for some types of personal data (volunteered and observed data 
processed with user consent or for the performance of a contract41). As Carl Shapiro 
and (Google’s chief economist) Hal Varian put it: 
Worse yet for would-be entrants and innovators,  switching costs  work in a 
non-linear  way: convincing ten people connected in a network to switch to 
your incompatible network is more than ten times as hard as getting one cus-
tomer to switch. But you need al  ten, or most of them: no one wil  want to be 
the  first to  give up the  network externalities  and risk being stranded. Pre-
cisely because various users find it so difficult to coordinate to switch to an 
 
36 Directive  2002/21/EC of the European  Parliament and of the Council of 7 March 2002 on a common 
regulatory  framework for electronic  communications networks and services,  OJ L 108, 24.4.2002, 
p.33. 
37 Crémer  et al., fn 3, p.19. 
38 OECD, Big data: bringing competition policy to the digital era (Paris: OECD, 2016). 
39 Furman  et al., fn 4, pp.32–38.  
40 Crémer  et al., fn 3; Furman  et al., pp.32–38. 
41 Article 29 Working Party,  Guidelines on the right to data portability, endorsed by the European 
Data Protection Board on 25 May 2019, pp.8—10.  
- 17 - 
 

link to page 7 link to page 7 link to page 17 link to page 19 link to page 19 link to page 19 link to page 19 link to page 19 link to page 19 Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
incompatible technology, control over a large installed base of users can be 
the greatest asset you can have.42 
These  obstacles make it  difficult for  startups  and larger firms  to  break into  such 
markets, competing “on  the  merits”,  even with  innovative products, large invest-
ments, and access to extremely skilled technologists – as Google found when it was 
unable to succeed with social media services Google+, Wave or Buzz;43 and as Mi-
crosoft found with a Windows-based operating system for smartphones, and even 
in making significant inroads with its Bing search engine.44 The UK CMA found: 
Google+’s failure: 
•  demonstrates that access to a wide base of potential users and con-
sumer data, as held by Google, is not determinative of successful entry 
to the social media sector; and 
•  indicates that entry with a service similar to that provided by Facebook 
is very difficult indeed.45 
Multi-homing and tipping 
When users make use of more than one platform providing a similar service – at least 
a “partial substitute” – they are said to be “multi-homing”. This is common with in-
stant messaging, and to some degree with social media.46 But for ride-hailing plat-
forms (such as Uber and Lyft), 2017 US data showed “most riders single home or 
are  loyal  to  their  favourite  brand—or simply creatures  of  habit.”47  The  CMA  also 
found: 
consumers’ use of multiple [social media] platforms does not necessarily im-
ply that  their  services  can be  used as  substitutes  by consumers  and that 
these  other  platforms can  meet the  same consumer  needs  as Facebook… 
The high proportions of other platforms’ audiences that cross-visit with Fa-
cebook, and the significantly lower  proportion of Facebook’s audience that 
 
42 C Shapiro and HR Varian,  Information Rules: A Strategic Guide to the Network Economy (Boston: 
Harvard  Business School Press, 1999) pp. 184-5. 
43 One  interviewee  suggested this was “because  it was competing with a platform, not a ‘traditional 
incumbent’,  and  therefore could not benefit  from the "first-mover advantage",  which in fact played 
against Google.” See  also LL Gormsen  and JT LLanos,  Facebook’s Anticompetitive  Lean  in Strategies, 
SSRN Working Paper,  p.19. 
44 “In April 2020, online search engine  Bing accounted  for 6.25 percent  of the global search  market, 
while market leader  Google had a market share of 86.02 percent.  Chinese search engine  Baidu's 
market share was 0.83 percent.”  Source: Statista,  Global market  share of search engines  2010-2020. 
45 CMA, fn 5, p.138. 
46 CMA, fn 5, p.129. 
47 Barker  and Cave,  fn 33, p.13. 
- 18 - 
 

link to page 7 link to page 7 link to page 17 link to page 7 link to page 7 link to page 7 link to page 20 link to page 20 link to page 20 link to page 20 link to page 20 link to page 20 link to page 20 Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
cross-visits  with  each of  the  other  platforms,  suggest that  Facebook is  a 
must-have platform. Cross-visiting  statistics show  that other  platforms are 
used by sub-sets of users, but nearly always in combination with Facebook.48 
A related competition concern is “tipping”, the point at which one firm takes most of 
a market 
driven by a combination of economies of scale and scope; network external-
ities whether on the side of the consumer or seller; integration of products, 
services and hardware; behavioural limitations on the part of consumers for 
whom defaults and prominence are very important; difficulty in raising capi-
tal; and the importance of brands.49 
Multi-sided markets (where a platform intermediates between multiple sets of users, 
such as taxi drivers and passengers, or social media users and advertisers, or res-
taurants, customers, and delivery drivers; with indirect network effects between the 
multiple sides of the market internalised by the platform) are more likely to tip when 
fewer users on one or more sides multi-home.50 
Advertising-funded platforms use current users to attract additional users and ad-
vertisers,51  which  makes it  particularly difficult for  new  services  to  compete with 
“free” large existing platforms. Competitors find it difficult to attract users to a new 
paid-for service – but also difficult to attract advertisers to a small new platform.52 
One possible route to doing so is for a competitor to offer complementary services, 
so long as users can easily use several platforms simultaneously (i.e. are multi-hom-
ing), and then grow over time to compete directly.53 However, the CMA noted: “en-
tering by providing consumers with a specialised service may limit the scale of the 
consumer base that new entrants can develop in the long-term and may also result 
in consumers developing networks of connections on the platform specific to a par-
ticular need.”54 Sciliani and Giovannetti add: 
This  is  the typical disruptive innovation  scenario  whereby the  new entrant 
does not initially develop a fully-fledged offer, but instead focuses on a nar-
row scope with the strategy to broaden it as the customer base grows. Under 
 
48 CMA, fn 5, p.129. 
49 Furman  et al., fn 4, p.4. 
50 Barker  and Cave,  fn 33, p.12.  
51 While some economists argue  “gatekeeper”  platforms are by definition two or more-sided markets, 
others argue  that a large user  base can stil  give a one-sided  platform gatekeeping  power. 
52 Crémer  et al., fn 3, p.20. 
53 Crémer  et al., fn 3, pp.30, 36–37. 
54 CMA, fn 5, p.135. 
- 19 - 
 

link to page 7 link to page 21 link to page 21 link to page 21 link to page 21 link to page 21 link to page 21 Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
these  circumstances, users  may be reliant on  the  incumbent platforms for 
other (complementary) services not offered by the new entrant to a different 
degree. Therefore, users choosing an entrant providing only a smal er range 
of services from the incumbent platform would tend to have a higher propen-
sity to switch.55 
Multi-homing is not cost-free to users. They must spend time and resources to in-
stall multiple apps, read privacy policies and other terms of use (and often consent 
to various types of monitoring), create accounts, manage passwords, and learn fea-
tures.  Mistakes  can  be  embarrassing  and/or  costly  in  communications  with  col-
leagues and friends. An infamous UK example is former shadow chancellor Ed Balls 
mistakenly tweeting his name, which was retweeted tens of thousands of times, and 
has since become the basis for an annual “#EdBallsDay”.56 As Zoom became popular 
during the Covid-19 pandemic in early 2020 with 3,000% growth from a low base,57 
there were numerous cases of “zoom-bombing”, where intruders took advantage of 
security misconfigurations to share offensive and sometimes illegal content with call 
participants.58 
Gatekeepers, conglomerates and ecosystems 
Three further terms are useful in differentiating large online platforms: 
Gatekeeper platforms are able to control access between businesses and potential 
customers,  for  example advertisers wishing  to  reach users  of a  ubiquitous social 
media platform, retailers  selling to the customers  of an extremely popular e-com-
merce platform, or messaging apps wishing to connect to very large user bases on 
dominant services (such as the forthcoming integrated Facebook/WhatsApp/Insta-
gram messaging service, with Facebook already seeing 2.99bn users of these col-
lective services in the first  quarter of  2020.59) Such platforms are thereby able to 
control access and charge high fees; manipulate rankings or prominence; and con-
trol reputations of firms.60  
 
55 P Siciliani and E Giovannetti,  Platform competition and incumbency  advantage  under  heterogene-
ous switching cost — exploring the impact of data portability, Bank  of England Staff Working Paper 
No. 839, December  2019, p.5. 
56 E Lawford, Happy Ed Bal s Day 2020! Here's  why social media users mark April 28 with the ex-poli-
tician's name,  Evening Standard,  28 April 2020. 
57 Ofcom, Online  Nations (London: Office for Communications, 2020). 
58 K Paul, Zoom releases  security updates  in response  to 'Zoom-bombings', The Guardian,  23 April 
2020. 
59 Facebook,  Inc., Facebook Reports First Quarter  2020 Results, 29 April 2020. 
60 Furman  et al, fn 4, p.42. 
- 20 - 
 

link to page 23 link to page 7 link to page 7 link to page 22 link to page 22 link to page 22 link to page 22
Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
 
Figure 9 Andrew Reed’s humorous suggestion for a Twitter redesign, inspired by Google’s multiple user 
interface  interventions  to promote its videoconferencing  service 
Conglomerates are companies with  a  broad range of  sometimes  weakly-related 
businesses, achieved through growth, startup financing, and acquisitions. Bourreau 
and de Streel  give the  examples of  Amazon (moving  from  book sales,  to  a wide 
range of  products, to  “payment services, cloud  computing, as well  as movie  and 
television series production and distribution”), Google (“from search to maps, oper-
ating systems, mobile and personal computing devices, and cloud services”, shown 
humorously in Figure 761) and Facebook (from basic social media to “photo and video 
social networking with Instagram, messaging with WhatsApp, and virtual reality with 
Oculus VR.”).62 
Ecosystems are collections of services (such as Apple’s iPhone, iOS, App Store, and 
Apple Pay), connected via privileged channels not  fully available to competitors.63 
(NB: the tech industry and media use the term more broadly, including other com-
panies’ products and services.) The UK Competition and Markets Authority visual-
ised the Google and Facebook ecosystems in 2020 as shown in Figure 10:64 
 
61 Source:  @andrew_reed/Twitter,  9 July 2020. 
62 M Bourreau  and A de Streel,  Digital Conglomerates  and EU Competition Policy, March 2019. 
63 Crémer  et al., fn 3, p.34. 
64 Source:  CMA, fn 5, p.57. 
- 21 - 
 



Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
 
 
Figure  10 CMA interpretation  of a selection of Google and Facebook  services 
The CMA  noted ecosystems in  a market can affect “[p]rice, quality and choice in 
adjacent markets – a powerful platform can leverage its strong position in its core 
market into  other  adjacent markets, ultimately  giving itself  an advantage over its 
rivals. The effects of limited competition for consumers discussed above are then 
potentially spread out to a wider range of markets. Importantly, this could act as a 
handbrake on innovation right across the ecosystem of online services and related 
- 22 - 
 

link to page 7 link to page 7 link to page 24 link to page 24 link to page 24 link to page 24 Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
technology.”65 The CMA found specifically: “Google and Facebook have increasingly 
expanded from general search and social media respectively into related markets. 
This can provide benefits for consumers,  for example by increasing choice, or al-
lowing them to access services with less friction. However, we are concerned that 
Google and Facebook can leverage their market power into adjacent markets in a 
way that further excludes rivals, diminishing competition and reducing choice and 
innovation over time.”66 
Complementary innovation  and homogenisation 
As a mature and diversified business, Microsoft has a much wider range of products 
and services than some of its Silicon Valley competitors.67 Many of these are com-
plements to other firms’ services – to a significant extent, due to US and EU compe-
tition  enforcement actions during the 1990s and 2000s – and hence the company 
has a stronger incentive to support interoperability. 
Such firms have incentives to interoperate with market leaders and other competi-
tors, as can be seen with three recent examples relating to Microsoft,  and to form 
strategic alliances that match their own longer-term business plans:68 
●  Microsoft worked with the producer of Apple’s device management soft-
ware to let its cloud Active Directory authentication work with Macs (a com-
plementary service, since Microsoft’s cloud services compete in much 
broader markets than Apple’s cloud services, which are focused on its own 
users). 
●  Google and Microsoft improved compatibility between Google Calendar and 
Microsoft Exchange, enabling users of both to take advantage of network 
effects across the joint platforms. The companies compete on online office 
productivity software, with 55.2% (Google Apps) and 38.06% (Office 365) 
of the global market from 2015-2020 according to Statista. This is close to 
a position of joint dominance. 
●  Microsoft enabled its speech assistant Cortana to work directly with Ama-
zon’s Alexa (complements in adjacent markets), so users of either can ac-
cess largely complementary services on both platforms, including Office 
365. 
Where one firm has a dominant position in a market with strong network effects, it 
will have strong disincentives to allow interoperability. A regulatory requirement for 
interoperability in such cases would allow  competitors to connect new services to 
 
65 CMA, fn 5, p.71. 
66 CMA, fn 5, p.73. 
67 O Wal ach, How Big Tech Makes Their Billions, Visual Capitalist, 6 July 2020. 
68 A Hickey, Why Microsoft is pushing for interoperability with its competitors, CIO Dive, 25 Oct.  2017. 
- 23 - 
 

link to page 26 link to page 21 link to page 25 link to page 25 link to page 25 Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
an existing user base (for example, in the first quarter of 2020, 2.99 billion monthly 
users  of Facebook, Instagram and WhatsApp69), connect users  across  those  ser-
vices, and benefit from the resulting network effects. As Mastodon’s developer Eu-
gen Rochko commented: 
8 years ago, everyone had 20 social media profiles without batting an eye, 
but nowadays people are legitimately hesitant to use just one more platform 
in addition to Twitter and Instagram…70 It’s one thing to get someone to try 
out Mastodon, but for them to keep using it, they need to acquire the happy 
medium  of  content  and  personal  connections  to  have  a  reason  to  come 
back… features actually play a much lesser role than you would think. People 
would use a social  network based on smoke signals if everybody else was 
using it.71 
Interoperability  can further  benefit  consumers  through  enabling  combinations  of 
component products/services that  best meet their  needs, and increasing innova-
tion/reducing  prices  in  complementary  goods,  as  well  as  reducing obstacles  to 
switching providers (two examples of complementary services to Twitter are shown 
in Figure 11, connecting via its API).  
 
69 Facebook,  Inc. fn 59. 
70 See  also P Ohm (2008) The Myth of the Superuser:  Fear,  Risk, and Harm Online,  UC Davis Law Re-
view Vol. 41, No. 4, p. 1327. 
71 S Tilley, One  Mammoth of a Job: An Interview  with Eugen Rochko of Mastodon, Medium, 9 July 
2018. 
- 24 - 
 

link to page 7 link to page 26 link to page 26

Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
 
Figure  11 TweetDelete  and Thread Reader,  two complementary  services to Twitter 
However,  interoperability can also  lead to competing products to  settle  around a 
standard  set  of  features,  reducing  incentives  for  innovation.  The  creator  of  the 
widely-used secure messaging app Signal has commented at length on the difficul-
ties federated systems face in adding new features and upgrades (such as end-to-
end encryption.)72 In its recommendation of interoperability requirements for social 
media, the CMA commented: 
stakeholders have raised concerns about the  impact of standardisation on 
incentives to innovate. However, whilst this intervention may require certain 
features to be standardised, the specific features we have under considera-
tion, such as words, pictures and videos, are not recently innovative and as 
such an intervention is unlikely to diminish incentives to innovate. Indeed, the 
ability to reach a wider audience should improve incentives to invest and in-
novate in additional services to attract new users.73 
Static  vs dynamic  effects 
Competition  economists  often  contrast short  term  (or  static) and longer-term  (or 
dynamic)  competition.  Static  competition  is  less  significant  in  markets  featuring 
 
72 M Marlinspike, Reflections:  The ecosystem is moving,10 May 2016. 
73 CMA, fn 5, Appendix  W p.13. 
- 25 - 
 

link to page 7 link to page 7 link to page 27 link to page 27 link to page 27 link to page 27 Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
significant  innovation,  such  as  online  platforms,  since  its  results  can  be  “[f]irms 
never overcharge customers, but firms offer customers no exciting new products.”74 
Dynamic  competition  occurs  as  product  and  process  innovation  takes  place. 
Schumpeter, still  one of  the most-cited  economists  on innovation,  described it  in 
1943: “competition from the new commodity, the new technology, the new source 
of supply, the new type of organization—competition which commands a decisive 
cost or quality advantage and which strikes not at the margins of the profits and the 
output of existing firms, but at their foundations and their very lives.”75 
In the short run, a smaller number of larger companies often benefit from scale effi-
ciencies and network effects. This will benefit consumers if those efficiencies result 
in lower  prices or higher quality – but that in turn is less likely with lower levels of 
competition.  
As the CMA illustrated, “[t]he potential user benefits of interoperability are illustrated 
by Facebook’s decision to develop an interoperable solution  across its messaging 
services:  Facebook  Messenger,  Instagram’s  Direct  Messenger  and  WhatsApp. 
Whilst  this  type of  integration  can give rise  to  competition  concerns, particularly 
when applied asymmetrically as it could strengthen Facebook’s market position, it 
also illustrates  the  efficiency benefits that can arise  from enhanced interoperabil-
ity.”76 
Increased competition on (within) the market in question (e.g. social media) encour-
ages new competitors to enter, tending to reduce prices. But with large economies 
of scale and network effects, there will  likely be only a small number of  platforms 
competing to provide the same type of service.77 
In the long run, dynamic competition leads to increased quality and innovation. For 
online platforms, this is more likely to come from competition for the market, where 
an incumbent is pushed aside by a competitor. A market can remain “contestable” 
even with very few firms, if other  potential competitors can still  enter the market. 
Some  economists  have  claimed  previous  technology  market  transitions  demon-
strate this effect, from IBM’s PC hardware dominance, to Microsoft’s MS-DOS and 
Windows dominance, to Netscape’s browser early successes, to Apple and Alpha-
bet’s iOS and Android smartphone OS joint dominance. But as the UK Furman review 
observed: 
 
74 JG Sidak & DJ Teece  (2009) Dynamic  competition in antitrust  law, Journal  of Competition Law & 
Economics, 5(4), p. 603. 
75 J Schumpeter,  Capitalism, Socialism & Democracy  (London: Routledge, 6th ed., 2006), p.84. 
76 CMA, fn 5, Appendix  W p.3. 
77 Crémer  et al., fn 3, p.36. 
- 26 - 
 

link to page 7 link to page 7 link to page 13 link to page 7 link to page 28 link to page 28 link to page 28 link to page 28 link to page 28 Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
these changes were facilitated, in part, by government policy – in particular 
antitrust  cases  against  these  companies, without  which  the  changes may 
never have happened. Today, network effects and returns to scale of data 
appear to be even more entrenched and the market seems to have stabilised 
quickly compared to the much larger degree of churn in the early days of the 
World Wide Web.78 
More generally, this “controversial”  theory of market “contestability” “is even more 
doubtful in the presence of network externalities and ecosystems”, since a compet-
itor must “convince users of the incumbent to coordinate their migration to its own 
services” (often in the presence of significant switching costs), and “the lack of in-
teroperability with other services of the same ecosystem and the absence or limited 
access to historical and future ecosystem data will make it difficult for a new entrant 
to  compete on  the  merit  of  the  specific service  and/or algorithm.”79  Tirole  adds: 
"Firms might be playing dirty tricks in the marketplace, spend money on killer acqui-
sitions or hire battalions of lobbyists and lawyers to acquire or preserve their domi-
nant position. Contestability does not rule out social waste.”80 
The CMA concluded: 
We see from analysis of Google’s and Facebook’s profitability that, even con-
sidering a relatively static snapshot of the world as it is today, the potential 
gains for consumers from increased competition are substantial… Looking to 
the future, we could expect the dynamic benefits to consumers from a more 
competitive market to be far greater than the static gains, as the real prize 
for consumers  over the long term wil   come from increased innovation and 
the new transformative products and services that will come online  as a re-
sult.81 
Social impacts of interoperability 
While much of the EU policy debate relating to interoperability takes place in narrow 
competition economics  terms,  it could have a  much broader impact on  European 
societies.82  
Many  competition  economists  argue  that  competition  policy  and  interventions 
should  be concerned only with  narrow  economic measures  – in  the prevailing US 
 
78 Furman  et al., fn 4, p.4. 
79 Crémer  et al., fn 3, p.36. 
80 Tirole, fn 21, p.3. 
81 CMA, fn 5, p.71. 
82 I Brown and C Marsden,  Regulating Code (Cambridge: MIT Press, 2013) pp.183-203. 
- 27 - 
 

link to page 8 link to page 7 link to page 29 link to page 29 link to page 29 link to page 29 link to page 29 Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
policy consensus since the 1980s, focused on a narrow “consumer welfare” meas-
ure, largely around price (which has obvious issues when so many online  platform 
services are provided “free”).83 Alongside price, the EU competition framework pays 
greater attention to quality, choice and innovation.   
Even  in the  EU,  however,  there are  obvious  important impacts of online  platform 
market structures in  areas  of policy far from  straightforward economic  concerns. 
For example, as Graef, Clifford and Valcke note: 
Rather than a substantive benchmark, fairness can be regarded as an inher-
ent objective or outcome of competition enforcement. By intervening against 
anticompetitive practices, EU competition law protects the competitive pro-
cess in the internal market to the benefit of consumers, competitors, and the 
economy as a whole. In this manner, competition enforcement thus contrib-
utes to a fairer society. Fairness can also be regarded as constituting part of 
the notion  of ‘competition on  the merits’ that is  used to  distinguish ‘normal’ 
competitive behaviour on the basis of price, quantity, quality, choice, and in-
novation from conduct that restricts competition. In this sense, when markets 
work fairly, businesses compete on the merits.84 
As  the UK’s  Competition and Markets Authority  added in July 2020, “competition 
concerns can also  lead to  and exacerbate a range of  broader online  harms…  For 
example, a thriving and competitive market for independent news and journalism is 
essential for an effective democracy: if the sustainability of authoritative journalism 
is undermined, this is likely to worsen  concerns around fake news  and misleading 
information. More general y, if users are to be truly empowered to keep themselves 
and their children safe online, adequate choice over platforms and other digital pro-
viders  is  indispensable.”85  And  there  are  concerns  that  business  models  based 
around maximising user attention (and hence advertising revenues) have negative 
side  effects,  including  issues  such  as  the  amplification  of  disinformation,  hate 
speech and extremism.86 Interoperability could help build the “counter powers”, and 
disperse opinion-forming power, identified as important by Helberger.87 
 
83 M Stucke  and A Ezrachi, Competition Overdose  (New  York: HarperCol ins,  2020). 
84 Graef  et al., fn 11, p.205. 
85 CMA, fn 5, p.71. 
86 C Marsden, T Mayer and I Brown  (2020) Platform values and democratic elections: How can the 
law regulate  digital disinformation? Computer  Law & Security  Review, Vol. 36, 105373. 
87 N Helberger,  (2020) The Political Power of Platforms: How Current  Attempts to Regulate  Misinfor-
mation Amplify Opinion Power, Digital Journalism, s.5. 
- 28 - 
 

link to page 30 link to page 30 link to page 30
Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
Platforms as essential social infrastructure 
In many EU countries, particularly during the Covid-19 pandemic, large online plat-
forms increasingly act as essential “social infrastructure” – used by families to share 
news and photos; schools to communicate with parents and students, and to teach 
remotely; sports teams to arrange games; politicians to communicate with constit-
uents; campaign groups to organise protests; and many other aspects of modern-
day life. As shown in Figure 12,88 use of Facebook across the EU in the first quarter 
of 2020 (largely pre-pandemic) varied from 39% of the population in Latvia to 88% 
in Malta, with an average of 56%. 
 
Figure  12 Facebook users  in the population of the EU’s 27 member states, March 2020 
As Facebook’s former head of policy for Europe, Richard Allan, put it, the company’s 
“core value proposition is that it allows  you [to] communicate with all (or at least a 
significant group of) your  family and friends.”89 While  Facebook has  billions  more 
users  than  its  competitors, this  strategy means  it  can strongly differentiate  itself 
from them by blocking their access to its own users. 
From the earliest years of social media usage, boyd found evidence of youth com-
munities sorting themselves between different platforms: 
 
88 Data: Internet  World Stats. 
89 R Allan, Pub Rules for Platforms, regulate.tech,  29 June  2020. 
- 29 - 
 

link to page 31 link to page 31 Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
As  Facebook  started  gaining  momentum,  some  teenagers  switched  from 
MySpace to Facebook. Others joined Facebook without having ever been on 
MySpace. Still  others  chose  to  adopt both…  Subculturally identified  teens 
appeared more frequently drawn to MySpace while more mainstream teens 
tended towards Facebook. Teens from less-privileged backgrounds seemed 
likely to be drawn to MySpace while those headed towards elite universities 
appeared to be head towards Facebook. Racial and ethnic divisions  looked 
messier,  tied strongly to socio-economic  factors, but I observed that black 
and Latino  teens  appeared to  preference MySpace while  white  and Asian 
teens seemed to privilege Facebook.90 
The social importance of connecting all members of society has long been recog-
nised in  regulation of telecommunications, with  EU national  regulators able to im-
pose  interconnection  (allowing  price  negotiations)  and  interoperability  duties  on 
network providers91 via the Framework Directive (2002/21/EC) and Access Directive 
(2002/19/EC), and to mandate a universal service, including to disabled users, under 
the Universal Service Directive (2002/22/EC).  
In promoting competition, the EU internal market, and citizens’ interests,  §5 of the 
Access Directive requires national regulators to “encourage and where appropriate 
ensure,  in accordance with  the  provisions  of this  Directive, adequate access and 
interconnection, and the interoperability of services, exercising their responsibility 
in a way that promotes efficiency, sustainable competition, efficient investment and 
innovation, and gives the maximum benefit to end-users.”  There are also detailed 
requirements for “network neutrality” by Internet access services in the Open Inter-
net Regulation (2015/2120), to “safeguard equal and non-discriminatory treatment 
of traffic in the provision of internet access services and related end-users’ rights” 
(§1(1)). Services must “not block, slow down, alter, restrict, interfere with, degrade 
or discriminate between specific content, applications or services” except for some 
narrowly limited purposes (§3(3)). 
However, some influential economists argue broad interoperability requirements for 
platforms are not justified. Kerber and Schweitzer concluded: 
The  extension  of  horizontal  interoperability regulation  from  physical infra-
structures to interpersonal communications services and digital platforms is, 
however, not at all obvious. The balance of interests differs significantly. Nei-
ther the goal to prevent market tipping nor the universal service rationale are 
relevant  across  the  board  when  it  comes  to  digital  platforms.  Universal 
 
90 d boyd (2011) White Flight in Networked  Publics? How Race  and Class Shaped American  Teen  En-
gagement  with MySpace  and Facebook.  In Race  After  the Internet,  eds. Lisa Nakamura  and Peter  A. 
Chow-White (New York: Routledge) pp.206-212. 
91 W Kerber  and H Schweitzer (2017) Interoperability in the digital economy, Marburg Centre  for Insti-
tutional Economy, Macie Paper Series  No. 2017/02, pp.15-16. 
- 30 - 
 

link to page 31 link to page 29 link to page 32 link to page 32 link to page 32 link to page 32 link to page 32 link to page 32 Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
services policies strive to ensure a basic service – but not end-to-end con-
nectivity in any possible respect. Interventions into the digital platform oper-
ators’ freedom to choose between closed and open systems lacks justifica-
tion  where end users  typically engage in  multi-homing  and thereby ensure 
de facto end-to-end connectivity themselves. Similarly, where multi-homing 
is common, tipping may not be an issue. Even where tipping may be a con-
cern, the imposition of interoperability duties upon digital platforms may im-
ply a significantly more interventionist  regime than the  interconnection  re-
quirement between  physical networks.  It is,  therefore,  important to  clearly 
distinguish between network interconnection and platform interoperability.92 
There was extensive discussion in the mid-2010s of interconnection of instant mes-
saging services  by the European Commission  and telecoms regulators, under the 
provisions  of  the  European  Electronic  Communications  Code  (EECC,  2018/1972, 
which must be implemented by Member States by 20 December 2020). While the 
provisions  of that Code were weakened from  the European Commission’s  original 
proposal by opposition from some member states,93 it will enable national regulators 
under certain conditions to impose interoperability upon dominant instant messag-
ing platforms (see the scenarios discussion later). The Digital Markets Act will pro-
vide a further opportunity to address these issues.  
Media pluralism and diversity 
Broadcast, cable and satellite TV and radio distributors are required in many Euro-
pean countries to carry specified channels,94 and to  give due prominence in elec-
tronic programme guides to certain channels, both to widen the distribution of public 
service broadcast content, and to protect media pluralism and diversity.95 But Ger-
many is the  only country yet to  consider extending pluralism obligations  to major 
online platforms.96 As the European Data Protection Supervisor put it: “[Large online 
platforms] serve  as gatekeepers to  the  internet,  able to  control  the digital public 
space, and determine through secret, proprietary means what people can and can-
not see – whether it is recommended content or products, commercial ads, political 
messages or news items.”97 Helberger notes: 
 
92 Kerber  and Schweitzer,  fn 91, p.18. 
93 Contrast §59 in the Commission’s proposal with the final §61. Proposal for a Directive  of the Euro-
pean Parliament  and of the Council establishing the European Electronic Communications Code (Re-
cast), COM/2016/0590 final - 2016/0288 (COD). 
94 L Woods, Must Carry/Must Offer  obligations on audiovisual services under  EU Law, Harbottle  & 
Lewis Insights, 20 December  2019. 
95 B van der Sloot (2012) Walking a Thin Line:  The Regulation  of EPGs, JIPITEC Vol. 3, pp.138–147. 
96 Helberger,  fn 87. 
97 W Wiewiórowski, Sharing is caring? That depends…  European Data  Protection Supervisor blog, 13 
December  2019. 
- 31 - 
 

link to page 29 link to page 7 link to page 33 link to page 33 link to page 33 link to page 33 Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
alongside immediate communication power (such as networking, networked 
and network-making power), social media also has what I call ‘systemic opin-
ion  power’, which  is the power to  create dependences and influence  other 
players in a democracy. In so doing, these platforms change the very struc-
ture and balance of the media market, and thereby directly and permanently 
impact the pluralistic public sphere.98 
The US  Stigler report concluded that interoperability  “may contribute to reducing 
the gatekeeping power  of [dominant] platforms and positively impact the  type of 
information that users consume.”99 
A 2020 report from Germany’s National Academy of Science and Engineering called 
for a “European digital ecosystem that is democratically accountable to its citizens. 
A digital ecosystem that observes European values such as transparency, openness 
and  privacy protection,  even  in  its  technical  design,  can  create  a  digital  public 
sphere that offers fair terms of access and use, strengthens the public debate and 
safeguards the plurality that forms a key part of Europe’s identity.” 
The report identified the importance to this goal of “a technology strategy charac-
terised  by  modularity,  interoperability,  openness  and  transparency  that  enables 
continuous development and a diverse range of business models.”100 
The British Broadcasting Corporation’s (BBC) Director of Radio (and former UK Cul-
ture Secretary) complained to a UK parliamentary hearing in June 2020 that the BBC 
had been unable to agree deals with Amazon and Google for their ‘smart speakers’ 
to carry BBC coronavirus coverage (while agreeing a deal for Facebook Messenger 
to carry the “BBC Corona Bot” to provide health information  about the pandemic). 
He asked whether “we are happy about the biggest organisations in the world, big 
tech  companies  with  their  executives  essentially  [based] in  the  [United]  States, 
combining a monopoly in people’s kitchens and in living rooms,” and suggested us-
ers should be given a choice of voice assistants in future.101 
Helberger concluded: 
The source of the political power of platforms is their ability to wield opinion 
power, whether it is that of their users or politicians, or their ability to influ-
ence public discourse for their own purposes. Without adequate safeguards, 
 
98 Helberger,  fn 87, s.3. 
99 Stigler, fn 6, p.144. 
100 H Kagermann,  U Wilhelm (Eds.) European  Public Sphere: Towards Digital Sovereignty  for Europe 
(Munich: acatech  – National Academy  of Science  and Engineering,  2020), p.5. 
101 Mark Sweney,  Smart speakers  risk creating  'big-tech monopoly' in homes, The Guardian,  16 June 
2020. 
- 32 - 
 

link to page 29 link to page 7 link to page 7 link to page 34 link to page 34 link to page 34 link to page 34 Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
all  commitments to  neutrality, fairness  and non-manipulation  are  meaning-
less. The sheer possibility of the abuse of this immense power for one’s own 
political goals is in  itself  a threat to  any functioning democracy. Dispersing 
concentrations  of opinion  power and creating countervailing powers is  es-
sential  to  preventing certain social  media platforms  from  becoming quasi-
governments of online speech, while also ensuring that they each remain one 
of many platforms that al ow us to engage in public debate.102 
Privacy  and data protection 
Many platform services  are provided at the highly attractive price of “free” to us-
ers103 – paid for, of course, by extensive user profiling and targeting with behavioural 
advertising. But the structural obstacles to competition for these services can still 
negatively impact on quality, innovation and choice for users, as well as the oppor-
tunity for European start-ups and larger firms to enter these key global markets. As 
Commissioner Vestager said in 2016: 
Because we know that competition gives consumers the power to demand a 
fair deal. To shop around to find a better price, or a wider choice of products. 
To seek out better quality, whatever that means to them – whether it’s a more 
reliable car, or a social network that protects their private data better.104 
The UK’s Furman review similarly noted: “it is clear that wel -functioning competitive 
digital markets have the potential to develop new solutions and increased choice for 
consumers, where privacy and quality of service can be differentiating factors.”105 
The European Parliament’s annual competition report for 2019 “[d]raws the [Euro-
pean] Commission’s  attention to acquisitions carried out by foreign monopolies of 
digital data operators, including health, financial and educational data, and to the 
privacy risks  involved, which  extend far beyond the already damaging effects of 
transactions of this kind on competition” (§33). 
Many academic experts and activists have criticised the lack of enforcement of the 
GDPR since it came into force in May 2018, particularly by the Irish Data Protection 
Commission,  responsible  for regulating many of  the Internet giants’ European es-
tablishments in Dublin. One standards body expert interviewee noted: 
 
102 Helberger,  fn 87, s.5. 
103 Crémer  et al., fn 3, p.20. 
104 M Vestager,  Competition for a Fairer  Society, Tenth Annual  Global Antitrust  Enforcement  Sympo-
sium Georgetown,  20 September  2016. 
105 Furman  et al., fn 4, p.6. 
- 33 - 
 

link to page 35 Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
The lack of enforcement of GDPR against US giants directly affects the EU in-
dustry's  ability to  compete. Because DPA  chose  the  lazy way of  easy en-
forcement and Ireland chooses to be a crime haven, the competition interest 
is meddled with national economic interest.  This preserves the competition 
bias. IMHO, there are three possible resolutions: 
a.  a race to the bottom (kil ing GDPR) 
b.  a simple division of labour (social networking == US & China vs en-
terprise computing == EU) 
c.  a EU action against tax/crime/data protection havens 
Web tracking is an example of an open and interoperable environment turn-
ing into a cesspool of exploitative practices by both large and small corporate 
actors. 
That doesn't mean that open environments are bad, quite the contrary. But 
they require governance, beyond code and markets.106 
On decentralisation, a standards body expert interviewee  noted: “ActivityPub and 
ActivityStreams (AP+AS )are good basis for system similar to FB and Twitter which 
are decentralised. (IndieWeb have their  own approach, they are hobbyists, piece-
meal, solve each problem individually. Only reluctantly standardised AP+AS.) It al-
lows you to have any client you want, and more importantly maybe, and where the 
data is stored is under the control of the user. That’s the key fundamental difference. 
And it comes at a cost, because of course centralisation helps in terms of perfor-
mance. It’s much harder when things are ful y decentralised. So today on FB or Twit-
ter you want to fol ow me, your clients can access that server, and you get al  your 
friends’ posts from  the same source, and it’s very efficient. But if we said each of 
your friend will store the data in different places, your client has to open n connec-
tions, download, depend on each and every one of those servers, and present it to 
you in a form that is suitable. But it does give people control over the data.” 
S/he added: “The  chal enge of decentralised systems,  they tend inherently  to  be 
harder to operate, to set up. Al  the companies having a Facebook page, it drives me 
nuts. You  see  on billboards they  gave you a FB  page not a web address. People 
have to register on your website to do anything, it creates friction. This is the chal-
lenge we are facing overall. Centralisation reduces friction, makes it very compelling 
to users.” 
A free software developer interviewee noted: 
 
106 W Christl (2020) @WolfieChristl tweet 12:16 20/9/2020. 
- 34 - 
 

link to page 7 link to page 36 link to page 36 Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
The ecosystem should  be technical y open and you shouldn’t need to have 
permission for your app (and an API key). I do not want to end up with apps 
being services.  This is  a big issue  with  API keys. Once as a developer you 
apply for an API key, you need to run your software as a service. It is a step 
forward if you as an individual user can write software to access the services 
you use. If you want a free software ecosystem you need this. That doesn’t 
empower people. I should be able to fork someone’s software, and not reap-
ply, and the more complicated this system is the less likely people will do this. 
It’s a step forward but it remains unfree. (But I can wel  imagine we end up 
here. But it would be a compromise.) 
API keys as such, but a user  should be able to  get an API key. I should  be 
able to use any software to log in to any service provider. That is a principle 
we need to keep emphasising. We need to separate the client and the server 
side. The server should be neutral to what client I use. That’s what the AC-
CESS Act calls delegation. We should put more focus on the software side of 
that. 
Some academic research has found many messaging users deliberately use non-
interoperability as a mechanism to maintain  social boundaries by connecting with 
different groups of partners, friends, family and colleagues via different services.107 
However, that users today often take advantage of a lack of interoperability doesn’t 
tell us how their usage would change with greater interoperability. There are many 
types of platform controls that could give users of existing messaging (and social 
media) better control of their contacts — which would be beneficial for all users for 
platforms to develop further, and could be incentivised by interoperability. The CMA 
concluded: 
We are conscious that there are potential risks associated with the privacy 
of users’ data, if users lose control over their data, and automatic ‘spamming’. 
However, as long as the decision to post content across platforms is user-
initiated and well-informed,  including full clarity over permissions,  it should 
be possible to address those concerns. Indeed, we note that users are cur-
rently able to cross post content from Instagram to other platforms, such as 
Facebook, Twitter and Tumblr, which indicates that Facebook can design this 
functionality in a manner that protects against those concerns.108 
A  significant issue  raised  by interoperability for  data protection  is  the transfer  of 
users’  and  their  contacts’ data to  third  party systems,  the  latter  without  explicit 
 
107 R Arnold, A Schneider  and J Lennartz  (2020) Interoperability  of interpersonal  communications ser-
vices – A consumer  perspective,  Telecommunications  Policy 44, p.4. 
108 CMA, fn 5, Appendix  W, p.13. 
- 35 - 
 

link to page 37 link to page 37 link to page 37 link to page 37 Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
consent. Even if end-to-end encryption is in place to protect the contents of mes-
sages, metadata about messages will still be revealed.109 
It would be important to develop detailed data protection rules under the General 
Data Protection Regulation to cover the processing of personal data by third parties 
using  interoperability  mechanisms.  Civil  society  group  EFF  suggests  such  pro-
cessing should be limited strictly to that needed to support interoperability,110 and 
MEPs Alexandra Geese and Marcel Koloja have called on the Commission “to intro-
duce  an  obligation  for  systemic  intermediaries  with  significant  market  power  to 
make available and document tools to allow third-parties to interoperate with their 
main functionalities  or to act on an user’s behalf, whereby intermediaries  may not 
share, retain, monetize, or use any of the data they receive in the context of interop-
erability activities from third-parties, and intermediaries and third parties must pro-
tect users’  privacy and must  respect the  GDPR and other  relevant  Union  legisla-
tion”.111 The  European Data Protection  Board has stated (in the  context of the in-
teroperability of European contact tracing apps112): 
The goal of interoperability should not be used as an argument to extend the 
collection of personal data beyond what is necessary. (p.2) 
Interoperability will  lead to  additional processing and disclosure  of  data to 
additional entities.  As always, data subjects need to be made aware of any 
additional processing of their personal data and the involved parties. The us-
ers should always have a clear understanding of what the use of the appli-
cation entails and should remain in control of their data. (p.2) 
The respective roles, relationships and responsibilities of the joint controllers 
in  regards to the  data subject will  need to  be defined and this  information 
should then be made available to the data subject. (p.3) 
Any interoperable solution  needs to facilitate a way for data subjects to ex-
ercise their rights. Where the exercise of rights is possible, it should not be-
come more cumbersome for the data subjects and it should be clear to whom 
the data subjects should turn to exercise their rights. (p.4) 
 
109 B Greschbach, G Kreitz and S Buchegger  (2012) The devil is in the metadata - New privacy chal-
lenges in decentralised  online social networks, IEEE International  Conference  on Pervasive  Compu-
ting and Communications Workshops, PERCOM Workshops, pp. 333-339. 
110 B Cyphers and C Doctorow, A Legislative Path to an Interoperable  Internet,  Electronic Frontier 
Foundation  Deeplinks, 28 July 2020. 
111 Amendment  464 to the Draft report by Alex Agius Saliba (PE648.474v02-00),  European  Parliament 
Committee on the Internal  Market and Consumer  Protection, 2020/2018(INL), 18 May 2020. 
112 European  Data Protection Board, Statement  on the data protection impact of the interoperability 
of contact tracing  apps, adopted 16/6/20. 
- 36 - 
 

link to page 38 Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
Differences  in  the  set data retention  period  should  not lead  to data being 
stored for longer than what is necessary. (p.4) 
Interoperability should not lead to a decrease in  data security and the pro-
tection of personal data… This notably concerns security of data in transit for 
the possible interconnection of back-end servers. In particular, measures ad-
dressing security risks related to interoperability that have an impact on the 
rights and freedoms of natural persons must be addressed in the [Data Pro-
tection Impact Assessment]. (p.4) 
In a review of the related “data portability” obligations under the GDPR, Facebook 
noted the  views  of  their  stakeholders so  far  was “a  transferring entity  may—and 
should—impose  some  baseline  privacy  and  data  protection  restrictions  around 
transfers even when carrying out the transfer to comply with a portability request. 
But… questions remain about what kinds of conditions are appropriate.”113 Facebook 
suggests there should be clear transparency obligations for the organisation receiv-
ing such personal data. 
Consideration would also be needed as to the situation of platforms subject to the 
GDPR  or  equivalent  foreign  protection  sharing  personal  data via  interoperability 
mechanisms with other  parties that were not. While  platforms offering services to 
Europeans  are  bound  by the  GDPR  wherever  they  are  established,  the  situation 
would be more complex if a GDPR-covered platform A enabled a platform B (that 
was not) to process personal data relating to a European user accessed on platform 
A, without  that user’s explicit consent. The European Data Protection  Board notes 
the importance of ensuring such data is not: 
processed in a way that would adversely affect the rights and freedoms of 
the other data subjects… Such an adverse effect would occur, for instance, 
if the transmission of data from one data controller to another, would prevent 
third  parties from  exercising their  rights  as data subjects  under the  GDPR 
(such 
as 
the 
rights 
to 
information, 
access, 
etc.). 
 
The data subject initiating the transmission of his or her data to another data 

controller, either gives consent to the new data control er for processing or 
enters into a contract with that control er. Where personal data of third par-
ties are included in the data set another legal basis for the processing must 
be identified. For example, a legitimate interest may be pursued by the data 
controller  under Article  6(1)(f), in  particular when  the  purpose of  the  data 
controller is to provide a service to the data subject that allows the latter to 
process personal data for a purely personal or household activity. The pro-
cessing operations  initiated by the data subject in  the context of personal 
 
113E Egan, Data Portability and Privacy, Facebook,  September  2019, p.10. 
- 37 - 
 

link to page 18 link to page 39 link to page 39 Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
activity that concern and potentially impact third parties remain under his or 
her responsibility, to the extent that such processing is  not, in any manner, 
decided 
by 
the 
data 
control er… 
 
Conversely, the rights and freedoms of third parties will not be respected if 

the new data control er uses the personal data for other purposes, e.g. if the 
receiving data controller  uses  personal data of other  individuals within  the 
data 
subject’s 
contact 
directory 
for 
marketing 
purposes. 
 
Therefore, to prevent adverse effects on the third parties involved, the pro-

cessing of  such personal  data by another  controller  is  allowed  only  to the 
extent that the  data are kept under the sole control of the  requesting user 
and is  only  managed for  purely  personal or  household  needs.  A  receiving 
‘new’ data control er (to whom the data can be transmitted at the request of 
the user) may not use the transmitted third party data for his own purposes 
e.g. to propose marketing products and services to those  other third party 
data subjects…  
Furthermore, it is a leading practice for all data controllers (both the “sending” 
and “receiving” parties) to implement tools to enable data subjects to select 
the relevant data they wish to receive and transmit and exclude, where rele-
vant, data of other individuals. This will further assist in reducing the risks for 
third 
parties 
whose 
personal 
data 
may 
be 
ported. 
 
Additionally, the data controllers should implement consent mechanisms for 

other  data  subjects  involved,  to  ease  data  transmission  for  those  cases 
where such parties are willing to consent, e.g. if they also want to move their 
data to some other data controller. Such a situation might arise, for example, 
with social networks, but it is up to data controllers to decide on the leading 
practice to fol ow.114 
Note that the  “legitimate interests”  justification for  processing cannot be used for 
“special category” data under §9 of the GDPR: “personal data revealing racial or eth-
nic origin, political opinions, religious  or philosophical beliefs, or trade union mem-
bership,  and  the  processing  of  genetic  data,  biometric  data for  the  purpose  of 
uniquely identifying a natural person, data concerning health or data concerning a 
natural person's sex life or sexual orientation". This would be true of much instant 
messaging and social media data. It might be that a specific legal provision would 
be required under §9(f) to allow processing of such data from a third party.115 
 
114 Article 29 Working Party,  fn 41, pp.11—12.  
115 "processing is necessary  for reasons of substantial public interest,  on the basis of Union or Mem-
ber State law which shal  be proportionate to the aim pursued,  respect  the essence  of the right to 
- 38 - 
 

link to page 40 link to page 40 link to page 40 Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
Note also the limitation identified by the EDPB of the processing of data transferred 
“for purely personal or household needs.” This would again require legislative atten-
tion,  given the likely use  of interoperability provisions  by legal persons as  well as 
individuals, and for activities (e.g. proselytising116) and material (e.g. CCTV footage 
of public areas recorded by individuals117) that might not qualify for this GDPR ex-
emption (Recital 18/§2(2)(c)). 
The interpretive Recital 18 adds: “Personal or household activities could include cor-
respondence and the holding of addresses, or social networking and online activity 
undertaken within the context of such activities. However, this Regulation applies to 
controllers or processors which provide the means for processing personal data for 
such personal or household activities.” So while this provision might protect individ-
ual users’ personal social networking activities, it would not cover the platforms pro-
cessing that data. 
A  platform  engineer  interview  commented:  it’s  important  “to  protect  information 
about what a startup competitor is doing from the large platform. You need to stop 
Facebook etc. from using data about competitor in anticompetitive ways (e.g. mon-
itoring the trajectory of new user sign-ups)”. 
Content moderation 
In both the proposed Digital Services Act package (addressing hate speech, disin-
formation and extremism) and other legislation (such as the proposed Terrorist Con-
tent Regulation118), the EU is addressing problems relating to “content moderation” 
by online  platforms –  the rules  and processes by which platforms remove  certain 
“harmful” posts from users, while protecting users’ freedom of expression. 
Interoperability enables a parallel route by which some of these issues  can be ad-
dressed – giving users greater choice of different content moderation regimes, even 
 
data protection and provide for suitable and specific measures  to safeguard  the fundamental  rights 
and the interests of the data subject” 
116 Jehovan  todistajat, Court of Justice of the European  Union, Case C-25/17, 10 July 2018. In the Ad-
vocate General’s  opinion, referring  to the similar provision in the GDPR’s predecessor  Data Protection 
Directive:  “proselytising, by its nature,  involves entering  into a relationship with persons who are, as a 
matter of principle, unknown  and do not share the preacher’s  faith. Unlike the holding of a record of 
addresses,  for example, preaching necessarily  leads to a ‘confrontation’  with the world beyond home 
and family unit. The nature  of the data col ected, including data enjoying enhanced  protection under 
Directive  95/46, also supports a clear  distinction from the example referred  to in recital 12 of Di-
rective  95/46." Opinion of Advocate  General  Mengozzi, 1 February  2018, §40. 
117 Ryneš  v Úřad pro ochranu  osobních údajů,  Court of Justice  of the European  Union, Case C-212/13, 
11 December  2014. See  also L Woods, Bringing Data Protection Home? The CJEU rules on data pro-
tection law and  home CCTV,  EU Law Analysis blog, 11 December  2014. 
118 European  Parliament Legislative Observatory,  Preventing  the dissemination of terrorist content 
online, 2018/0331(COD). 
- 39 - 
 

link to page 41 link to page 41

Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
on the same platform (separately from the issue of statutory requirements for plat-
forms to remove illegal content). 
Mastodon illustrates this possibility. Each of its “instances” (servers) may choose its 
own  moderation rules,  with  software  tools  available to  ease the  work of instance 
moderators.  (In practice, many of  the  instances  choose  similar  rules.)  When  new 
users sign up to Mastodon, they are given the choice of instances that match their 
own expressed moderation preferences, as shown in Figure 13. Communities of in-
terest can form around specific instances – a comprehensive review found “tech and 
gaming communities …  quite prominent. Certain topics (e.g. journalism) are covered 
by many instances, yet have few users. In contrast, other topics (e.g. adult material) 
have a small number of instances but a large number of users.”119 Instances choose 
which other instances they connect to – some refuse to connect to instances that 
feature, for example, loose rules around hate speech. 
 
Figure  13 Mastodon helps new  users find instances  matching their content  moderation preferences 
 
119 A Raman, S Joglekar, E De Cristofaro, N Sastry and  G Tyson (2019) Chal enges in the Decentral-
ised Web:  The Mastodon Case, Proc. Internet  Measurement  Conference  (IMC ’19), October  21–23, 
2019, Amsterdam. 
- 40 - 
 

link to page 42 Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
The instance run by Mastodon’s main developer, Eugen Rochko, has the following 
content rules:120 
The  following types of  content wil   be  re- Any conduct intended to stalk or harass other 
moved from the public timeline: 
users, or to impede other users from utilizing 
●  Excessive advertising 
the service, or to degrade the performance of 
●  Uncurated news bots posting from 
the service, or to harass other users, or to in-
third-party news sources 
cite other users to perform any of the afore-
●  Untagged nudity, pornography and 
mentioned actions, is  also  disallowed, and 
sexually explicit content, including ar- subject to  punishment up to  and  including 
tistic depictions 
revocation of access to the service. This in-
●  Untagged gore and extremely 
cludes, but is not limited to, the following be-
graphic violence, including artistic 
haviors: 
depictions 
●  Continuing to engage in conversation 
with a user that has specifical y has 
 
requested for said engagement with 
that user to cease and desist may be 
The  following types of  content will  be  re-
considered harassment, regardless of 
moved from the public timeline, and may re-
platform-specific privacy tools em-
sult in account suspension and revocation of 
ployed. 
access to the service: 
●  Aggregating, posting, and/or dissemi-

nating a person's demographic, per-
  Racism or advocation of racism 

sonal, or private data without express 
  Sexism or advocation of sexism 
●  Casteism or advocation of casteism 
permission (informally called doxing 
●  Discrimination against gender and 
or dropping dox) may be considered 
sexual minorities, or advocation 
harassment. 
thereof 
●  Inciting users to engage another user 

in continued interaction or discussion 
  Xenophobic and/or violent national-
ism 
after a user has requested for said 
engagement with that user to cease 
 
and desist (informally called brigad-
ing or dogpiling) may be considered 
harassment. 
The fol owing types of content are explicitly 
disallowed and will result in revocation of ac-
cess to the service: 
●  Sexual depictions of children 
●  Content illegal in Germany and/or 
France, such as holocaust denial or 
Nazi symbolism 
●  Conduct promoting the ideology of 
National Socialism 
An  early  journalist  user  reported  she  found  “the  predominant  culture  of  masto-
don.social isn't San Francisco techies, it's really more of an LGBTQ-oriented space, 
 
120 E Rochko, mastodon.social Code of Conduct. 
- 41 - 
 

link to page 43 link to page 43 link to page 43 link to page 43 link to page 43 link to page 43 Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
one with  a lot of anime avatars and a lot  of furries. A veritable multitude of anime 
avatars, but sans  Nazis.”121 A  recent review found  “the decentralized structure  of 
Mastodon  enables community autonomy”, with  the  federation becoming “a social 
enterprise in and of itself” due to its open protocol, and that its “horizontal structure 
shifts the site’s scaling focus from sheer number of users to quality engagement and 
niche communities.”122 
Gab, a social media site whose apps were banned from Apple and Google’s stores 
in  2017 due to the presence of “extreme hate speech”, now  hosts  its own  (large) 
Mastodon instance – which is cut off from many other instances. But as the Masto-
don code is  available under an open source licence, “there's no functional way for 
Mastodon to shut down Gab. This, of course, was part of the appeal for Gab in the 
first  place. In the past, Gab had lost  its  webhost GoDaddy and had been banned 
from accepting donations via PayPal.”123 
More research is needed on “how federation might encourage hate-speech online 
and ways to manage those groups”, as well as “the extent to which topology, ab-
straction, and scale facilitate problematic online  behavior”124 and the impact of in-
teroperability (and possible controls)  on the amplification of harmful content. One 
possible approach is to develop specific open source licenses to restrict the use of 
software to propagate extremist content. Another is to block it via software clients 
rather than instances – which might reduce its spread amongst a broader user base 
(although not those who specifically choose software to connect to Gab, or similar 
networks.)125 
 
121 S Jeong, Mastodon Is Like Twitter Without Nazis, So Why Are  We Not Using It? Motherboard, 4 
April 2017.  
122 M Liu, RW Gehl and D Zulli (2020) Rethinking the ‘Social’ in ‘Social Media’: Insights into Topology, 
Abstraction,  and Scale on the Mastodon Social Network,  New Media and Society. 
123 B Makuch, The Nazi-Free  Alternative  to Twitter Is Now Home to the Biggest Far Right Social Net-
work, Motherboard, 11 July 2019. 
124 Liu et al., fn 122, pp.22-23. 
125 J Naskali (2020) Examination of hard-coded censorship in open source  Mastodon clients, Pro-
ceedings  of ETHICOMP  2020: Paradigm Shifts in ICT Ethics. 
- 42 - 
 


Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
Environmental impact 
 
Figure 14 Mul er et al.'s framework model for interoperability maturity in the Building Information Model-
ling lifecycle 
In a literature review, Muller and colleagues noted interoperability can support sus-
tainable (real-world) design, construction, operation, maintenance, and demolition, 
by enabling the exchange of building information between “multidisciplinary teams 
that are geographically distributed (e.g., owners,  architects, consultants,  contrac-
tors, sub-contractors, suppliers, and engineers)”, including energy and sustainability 
analyses. There are standard data models, ontologies, and encodings for the indus-
try standard Building Information Modeling to enable data and service interopera-
bility  (with  business  and  process  interoperability  also  needing  attention).  The 
- 43 - 
 

link to page 44 link to page 44 link to page 24 link to page 45 link to page 45 link to page 45 link to page 45 Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
authors developed the framework model covering all these issues  shown in Figure 
14.126 
A computer scientist interviewee similarly noted: 
We should be building future infrastructure such as it’s highly interoperable, 
including new  and emergent  properties, the  disruptive  things. It’s  not  just 
about identifying strategic market status. Legislation should be written to say 
the future of the Internet is the future of interoperable things. I deeply worry 
with  what’s  happening with  IoT,  thinking it  in  terms  of  sustainability  argu-
ments, we’re taking the worst practices of the tech sector, throw everything 
away after three years, what wil  that do to the planet. We don’t have a single 
standard across Europe for electricity supply, but we have standards on the 
quality of the power supply, 240V. But nations insisted on e.g. square plugs. 
That affects everyone. It’s about the infrastructure. You wouldn’t let startups 
say we want our self-driving car to drive on the right-hand side. IoT needs to 
be in the  building regs to  get it  under control. Then  compete on  quality of 
product, not our plug is easier to use than your plug. So, I do think there’s a 
general background to this,  we shouldn’t be permitting to get to this  point. 
People wil  have to throw away al  their tech when they move to a new house. 
And it’s even worse when it gets embedded in the building. Number of things 
so completely wrong with the IoT at the moment. It’s the emergent mayhem 
in that sector. It’s just a complete mess. Much more here about interop being 
the  basis for  a  sustainable economy  rather  than a  very wasteful  one. The 
number of IoT device companies Google has just shut down after acquiring 
them, all that tech is on the scrapheap. We’re building all sorts of problems 
here that aren’t economic, but sustainability. 
Digital  sovereignty 
There are obvious political issues with democratically unaccountable private powers 
of historically  unprecedented size,127 with Amazon, Microsoft, Facebook, Alphabet 
and Apple in mid-2020 together approaching a quarter of the value of the US’s larg-
est 500 listed  companies.128 The five companies’ collective 2019 revenues places 
them  between  the  Netherlands and  Saudi Arabia,  when  countries  are  ranked by 
GDP.129 These companies are all headquartered in a jurisdiction  with  an extremely 
 
126 M Figueiredo  Muller*, F Esmanioto, N Huber, E Rocha Loures, O Canciglieri Jr. (2019) A systematic 
literature  review  of interoperability in the green  Building Information Modeling lifecycle, Journal  of 
Cleaner  Production, Vol. 223, pp.408—409.  
127 N Smyrnaios (2016) The GAFAM  effect:  Strategies and logics of the internet  oligopoly, Communi-
cation & Languages,  Vol. 188(2), pp.61—83. 
128 Lex, Techlash: all talk, Financial  Times, 14 June  2020. 
129 Wal ach, fn 67.. 
- 44 - 
 


Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
laissez faire approach to regulation – or alternatively, as with Chinese  giants such 
as Alibaba, Tencent and Baidu, the world’s most populous authoritarian state. 
 
Table 2: 2018 and 2019 revenues  of Apple, Amazon, Alphabet, Microsoft and Facebook. Source: Wallach 
(2020) 
This is a particular issue when these firms control the 21st century “public squares” 
of the Internet, where so much social and political debate now occurs. While the EU 
has  responded with  legislation  such  as  the  General  Data  Protection  Regulation, 
which also applies to companies in other jurisdictions offering services to or moni-
toring Europeans, this cannot on its own address the increasingly outsized influence 
of trillion-dollar  companies on politics and everyday life. Interoperability would allow 
European companies – large and small – to produce alternative tools for Europeans 
to connect to these public squares, as well as their colleagues, friends and family, if 
they so wished. 
Paul Nemitz, a senior  European  Commission  official  who  played a  key role  in  the 
development of the GDPR, commented in an on-the-record interview: 
Like states, the  big tech companies are now  so  powerful  we now  need to 
think about the division of power. From the point of view of democracy, if one 
believes humanity and technology’s innovativeness is unlimited, and it leads 
ever more to concentration, we have a huge democracy problem, because 
democracy cannot live with the fact the platform starts as social media, then 
takes over schools and education, then journalism, then research, then onto 
elections… no.  
Then comes the question, how can we support innovation? There are many 
who  say the fact these companies systematically either buy up, imitate, or 
push to the side any little flower that comes up that could be an alternative 
or a competitor, is a huge impediment to innovation  which is  impossible to 
manage with a purely ex post competition tool where you have to spend three 
years on every case. These cannot not be dealt with on a case by case basis. 
- 45 - 
 

link to page 47 Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
How many hundreds of companies have been bought up by them? The com-
panies are good where they are, so European industrial policy has to go to 
other places. Internet of Things – let’s look at that. Something where we can 
start anew. But we cannot imitate what they are doing wel . We must do new 
things newer and better, and we must create the conditions for success. 
As European Commission president Ursula von der Leyen wrote, “‘tech sovereignty’ 
… describes the capability that Europe must have to make its  own choices, based 
on its own values, respecting its own rules. This is what will help make tech optimists 
of us all.”130 
 
 
 
130 U von der Leyen,  Shaping Europe's digital future,  19 February  2020. 
- 46 - 
 

Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
Existing  and planned European interopera-
bility policies 
The EU has a long history of using interoperability as a policy tool to overcome net-
work effects and high switching costs in concentrated markets such as telecommu-
nications and banking, and foresees its use in a wide range of future digital services:  
●  The Access Directive (2002/19/EC) aims to “establish a regulatory frame-
work... for the relationships between suppliers of networks and services 
that will result in sustainable competition, interoperability of electronic com-
munications services and consumer benefits.” (§1) 
●  The Framework Directive (2002/21/EC) requires Member States to encour-
age the use of communications standards where required “to ensure in-
teroperability of services and to improve freedom of choice for users. (§17) 
●  The European Electronic Communications Code (EECC, 2018/1972) aims to 
“implement an internal market in electronic communications networks and 
services that results in the deployment and take-up of very high capacity 
networks, sustainable competition, interoperability of electronic communi-
cations services, accessibility, security of networks and services and end-
user benefits” (§1(2)(a)). It includes provisions on instant messaging (“num-
ber-independent interpersonal communications service”) (§61), which are 
yet to be used by the competent national authorities. In particular, authori-
ties may impose, “in justified cases, where end-to-end connectivity be-
tween end-users is endangered due to a lack of interoperability between in-
terpersonal communications services, and to the extent necessary to en-
sure end-to-end connectivity between end-users, obligations on relevant 
providers of number-independent interpersonal communications services 
which reach a significant level of coverage and user uptake, to make their 
services interoperable”. 
●  The second Payment Services Directive (2015/2366) provides an enabling 
framework for secure, innovative financial services, requiring the European 
Banking Authority to develop “open standards [which] should ensure the in-
teroperability of different technological communication solutions” (Recital 
93). 
●  Competition law enforcement by the European Commission required Mi-
crosoft to provide a choice of web browsers in its Windows operating sys-
tem, and to al ow workgroup software to network Windows PCs; and 
Google to provide a choice of default search engine in its Android browser, 
and to allow alternate specialised search engines to bid for inclusion in its 
main results page. 
●  The Digital Future Communication explicitly mentions interoperability as 
part of the policies on 5G and 6G; digital health; eID; supercomputing; quan-
tum technologies; blockchain; secure, pan-European cloud capacities; and 
exchange of electronic health records. 
- 47 - 
 

link to page 7 link to page 49 link to page 49 Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
●  The Communication on A European Strategy for Data states that data in-
teroperability is key for the exploitation of data value, as well as a tool for 
increased competition by making it easier to switch between cloud provid-
ers. 
●  The European Commission  is supporting the Member States to ensure their 
coronavirus contact tracing apps are interoperable, enabling travellers to be 
notified following a foreign trip if they were significantly exposed to some-
one who later tested positive. 
●  The commonly-called Platform to Business Regulation (2019/1150) also pro-
vides important underpinnings, relating to transparency and fairness of all 
“intermediation services” and search engines linking businesses and corpo-
rate websites with consumers, including on access to data.131 
The interoperability explicitly foreseen in  the Electronic  Communication  Code be-
tween  number-independent  interpersonal  communications  services  (aka  instant 
messaging) may only be imposed: 
(i) to  the extent necessary to  ensure interoperability of  interpersonal com-
munications services and may include proportionate obligations on providers 
of those services to publish and allow the use, modification and redistribution 
of relevant information by the authorities  and other providers, or to use and 
implement standards or specifications listed  in Article 39(1) or of any other 
relevant European or international standards; 
(ii) where the Commission, after consulting BEREC and taking utmost account 
of  its  opinion,  has found  an appreciable threat to  end-to-end  connectivity 
between end-users throughout the Union or in at least three Member States 
and has adopted implementing measures specifying the nature and scope of 
any obligations that may be imposed. (§61(2)) 
While some types of interoperability have been imposed ex post (fol owing a Euro-
pean Commission investigation and decision-making process) in specific cases un-
der existing  rules,  many competition  economists  judge these  detailed and  highly 
fact-specific cases too slow (seven years, in some cases), unpredictable, and nar-
row to provide the broader rules  needed for effective digital competition.132 Tirole 
notes: “it is slow. A fine on an incumbent for anticompetitive behavior may serve as 
a deterrent for future such behavior, but it does not real y help the entrant that went 
belly up in between… Competition policy in the digital age must achieve speedy and 
 
131 Regulation  (EU) 2019/1150 of the European  Parliament and of the Council of 20 June  2019 on pro-
moting fairness and transparency  for business users of online intermediation  services, OJ L 186, 
11.7.2019, p. 57–79. 
132 Furman  et al., fn 4, p.55 
- 48 - 
 

link to page 13 link to page 50 Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
decisive resolution and must be agile to react to new environments and benefit from 
learning‐by‐doing.”133  A standards body expert interviewee commented: 
I find it appalling we still don’t have  standard messaging protocol that is uni-
versal y used, and maybe some clients have added features but at least you’d 
be able to communicate with anyone. But currently we have to agree which 
product we  want to use. E.g. Slack and Skype don’t co-exist  at all. It’s like 
saying  I  have  a  Motorola  phone  and  can  communicate  only  with  other 
Motorola users.  
I am  saddened to  see  the trend  is  very negative, because we  are  moving 
towards more and more centralised systems. Slack is a very good example. 
Facebook is sort of new, Twitter is sort of new as well. Slack actually builds 
on a protocol which is existing, IRC, and then managed to hijack this system 
by adding features that only  their  clients initially  supported. You  could still 
access the  information  with  the  standard protocol  and therefore  standard 
client, but they kept adding more and more on top, so it becomes impossible. 
IRC is pretty decentralised; anyone could set up an IRC server and communi-
cate with any client you liked. But now we are al  bound to Slack servers. You 
can have different  ones  e.g. business,  but they  have drawn you  into  their 
environment, which is centralised around Slack. 
It’s very frustrating and scary to see that everything becomes more and more 
centralised, and some of the old systems which were designed in a very de-
centralised way and we take for granted. One of the next things on the list 
might be e-mail. For now, it’s still decentralised, you can use whatever client 
you want. Google has been making Gmail available for everybody. But you 
start to  see features that only  work with  other Gmail  users, and this  is the 
start of a slippery slope. And the mass of users they have give them a mo-
mentum that is very hard to fight. 
A computer scientist interviewee added: “Nearly all of the original IM systems were 
based on  IP, then  for  reasons  people played winner  takes all  game and stopped 
interoperating. People noticed you could leverage network effects. There is nothing 
on any of these platforms you couldn’t do with a standard thing. Then you get dif-
ferentiation.  That comes  down  to  the  client.  The  protocols  are  standard. Mobile 
phone network, W3C, IETF — this is a system that’s been running for decades. Going 
back to ITU 19th century. Regulators got blinded by this idea of data railway tracks.” 
The recent major reviews of platform competition for the DG Competition, UK gov-
ernment and US Stigler Center have al  found the use of investigations fol owed by 
ex  post  remedies  too  slow  to  cope  with  these  fast-moving  technologies  and 
 
133 Tirole, fn 21, pp.6-7. 
- 49 - 
 

link to page 7 link to page 7 link to page 51 link to page 51 Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
markets. The UK Furman review concluded:  “The key limitation of using market in-
vestigations as the legal basis for a pro-competition approach is  that its remedies 
are largely static. Binding orders cannot be revised and updated as the nature of 
solutions needed changes… Relying on this model alone, under the powers currently 
available, is not sufficient in digital markets when technologies change but market 
power is durable. Specific rules imposed as a remedy following a market investiga-
tion  may quickly go out  of  date. What is  instead  needed is  an ongoing, dynamic 
counterparty to market participants, adjusting solutions  in response to innovations 
and market dynamics.”134 Regulations can set ex ante rules, while still leaving open 
the option for later enforcement of standard competition law.135 
Several governments and legislatures  have produced draft competition legislation 
mandating interoperability for large online  platforms. Table 3 summarises key ele-
ments: 
 
US ACCESS bill (S. 2658) 
French  consumers’  free 
choice in cyberspace bill 
Status 
Introduced 22/10/19 and referred to  Sen- Passed  by  Senate  Feb. 
ate  Committee  on  Commerce,  Science,  2020;  awaiting  considera-
and Transportation 
tion  by  National  Assembly 
Committee  on  Economic 
Affairs 
Applica- “a  consumer-facing  communications  and  “online  platform  operators 
ble to 
information services provider” which “gen- whose  activity  exceeds  a 
erates  income, directly  or  indirectly, from  threshold  of  number  of 
the collection, processing, sale, or sharing  connections defined by de-
of user  data” with  >  100m monthly  active  cree.” 
users in the US 
Specific  “maintain a set of transparent, third-party- “1. The publication of  rele-
mandate  accessible  interfaces  (including  APIs)  to  vant information; 
facilitate and maintain technically compat-
ible, interoperable communications  with a  “2. The authorization of the 
user of a competing communications pro- use,  modification  and  re-
vider.” 
transmission  of  this  infor-
mation  by ARCEP  or  other 
operators  of  online  plat-
forms” 
 
134 Furman  et al., fn 4, p.79 
135 Graef,  fn 8, s.3.2. 
- 50 - 
 

Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
Stand-
FTC, “in consultation with relevant industry  ARCEP may impose “imple-
ardisa-
stakeholders, shall establish rules and pro- mentation  of  technical  in-
tion 
cedures to facilitate the verification of the  teroperability 
standards 
validity of  requests  from  users  and com- identified by the authority.” 
peting communications providers to obtain 
user data” 
NIST  “shall  develop  and  publish  model 
technical standards by which  to make in-
teroperable  popular classes  of  communi-
cations or information services, including— 
(1)  online messaging; 
(2) multimedia sharing; and 
(3) social networking.” 
“Any  large  communications  platform  pro-
vider  that  establishes  and  maintains  in-
teroperability  through  an  open  standard 
established  under subsection  (c) shall  be 
entitled  to  a  rebuttable  presumption  of 
providing access on  fair, reasonable,  and 
nondiscriminatory terms.” 
Security  “A large communications platform provider  ARCEP  must  consult  with 
and  pri- shall,  consistent  with  industry  best  prac- National  Commission  for 
vacy 
tices,  set  privacy and  security  standards  Informatics and Liberties 
for  access by competing communications 
services  to  the  extent reasonably  neces- Before imposing interoper-
sary to address a threat to the large com- ability obligations 
munications  platform  or  user  data,  and 
shall  report  any  suspected  violations  of 
those standards to the [FTC].” 
“A  competing  communications  provider 
that accesses an interoperability interface 
of  a  large  communications  platform  pro-
vider shall reasonably secure any user data 
it acquires, processes, or transmits.” 
Enforce- General FTC Act powers 
The  Minister  and  ARCEP 
ment 
may “col ect from the oper-
ators  of  online  platforms 
the  information  or  docu-
ments necessary to ensure 
that these  persons comply 
- 51 - 
 

link to page 53 Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
with  the  obligations  laid 
down” 
ARCEP  may  “penalize  any 
breaches it finds” 
Table 3: key provisions of draft US and French  interoperability legislation 
In  assessing  the  25-year  history  of  the  European telecommunications  regulatory 
framework, Cave, Genakos and Valletti concluded: 
Within the period of a quarter of a century or so, the European telecommuni-
cations sector has been radically transformed from a group of state monop-
olies to a set of increasingly competitive national markets. This has been ac-
complished within  the  framework  of  a flexible  regime of  regulation,  which 
combines significant deregulatory momentum with  detailed implementation 
by national  regulatory authorities.  Liberalisation  under independent regula-
tion was an appropriate response to the technological and economic changes 
at the industry level, as well as the political conditions at the time. It facilitated 
the entry of new firms and increased competition. The rapid diffusion of new 
technologies and new services led to falling prices and much greater take up, 
which had wider beneficial effects on the European economy. It is fair to say 
that, overal , telecommunications markets represent one of the success sto-
ries of EU policy-making in network industries.136 
A standards body expert interviewee noted: 
From an EU legal tech point of view, with a new approach, like we have done 
for e-signatures, where you have an Art. 9 committee that wil  make a Euro-
pean norm, by ETSI etc. then it can be acknowledged, then taken up in a norm 
saying you  need to  provide data in  a standardised format.  That gives the 
industry an incentive to be part of that standardisation because they want to 
have certain data points in there. 
A free software developer interviewee added: 
Having regulators oblige specific standards sounds undesirable (with excep-
tions), as I suspect it would slow things down terribly. Setting high-level re-
quirements on capabilities of software and services sounds better; e.g. de-
manding the  ability to  connect using 3rd party software,  and interact with 
non-members as easily as with members. Companies can pick or create the 
 
136 M Cave,  C Genakos  and T Val etti (2019) The European  Framework  for Regulating Telecommuni-
cations: A 25-year Appraisal, Review of Industrial Organization,  vol. 55, p.60. 
- 52 - 
 

Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
standards, as long as those fulfil the requirements, which are assessed by a 
regulator; much like net neutrality. 
Perhaps some dominant companies would make compliant but shitty stand-
ards on  purpose (thinking of  Microsoft’s Office Open XML), so  some  more 
scrutiny may be required for those. And current incumbents might need extra 
interventions (e.g. splitting them up) to get things rolling.  
 
 
 
- 53 - 
 

link to page 31 link to page 7 link to page 31 link to page 55 link to page 55 link to page 55 link to page 55 Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
Appendix  1  –  Types  of  interoperability and 
example scenarios 
The International Standards Organisation (ISO), in its standard on cloud interopera-
bility, defines the  term as  “the ability of two or more systems or applications to 
exchange information and to mutually use the  information that  has been  ex-
changed.”137 
Interoperability can be both partial and unidirectional. For example, an instant mes-
saging platform might allow a competitor service to send its users text and images, 
but not video; and not allow its own users to reply. A mobile operating system could 
al ow  an app to use  al  the standard features of a smartphone, but not to  access 
special security hardware (as in the  case of  Apple Pay under investigation by the 
European Commission.) These obstacles can be due to the costs of developing in-
teroperable service features; valid quality and security concerns  (for which  there 
are other protective mechanisms, which still enable interoperability); and straight-
forward business reasons, such as discouraging customers from using competitor 
products.138 
The UK’s Competition and Markets Authority determined: “Given the market position 
of Facebook and the extent to which it benefits from network effects, we think that 
[interoperability] interventions should apply asymmetrically to Facebook in the first 
instance  (e.g. Facebook should  offer  a  defined find friends  service  to  users  of a 
third-party platform, but rival platforms should not be required [to] reciprocate). The 
balance of considerations is likely to change over time: the fast-evolving nature of 
social  platforms  means that  the  [regulator] will  be well-placed  to  judge the right 
forms of interoperability to deliver consumer benefits on an ongoing basis.”139 
An additional distinction is between “syntactic/technical interoperability”, the ability 
for  systems  to  connect and  exchange data, and “semantic  interoperability”, that 
connected systems  share  a common  understanding of  the  meaning of  data they 
exchange.140 
 
137 ISO/IEC 19941: 2017, p.vi. 
138 Kerber  & Schweitzer,  fn 91, p.4. 
139 CMA, fn 5, p.374. 
140 Kerber  & Schweitzer,  fn 91, p.4. 
- 54 - 
 

link to page 31 link to page 7 link to page 31 link to page 31 link to page 56 link to page 56 link to page 56 link to page 56 Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
Vertical and horizontal interoperability 
Vertical  interoperability  enables  a  person  to  freely  choose  a  combination  of  de-
vices/operating systems, software/apps, and service providers (including search).141 
These are complementary products/services, and so  providers have a greater in-
centive to enable interoperability if it can add value to their own offering (unless, of 
course, they also offer their own neighbouring services, and/or profit from charging 
providers for access, such as in smartphone app stores.) For example, with the nec-
essary software support, a user could: 
●  Edit a report on an iPad using the Word app while storing it in Dropbox (this 
is possible today, due to action by Apple, Microsoft and Dropbox). 
●  Follow their news feed on their Android-running Fairphone using the Feedly 
app, logging into Twitter and Facebook (Twitter allows software from other 
organisations to access *some* of its features, allowing users to read their 
timeline and tweet with other tools, but blocks developers from replicating 
its “core user experience or features”. Facebook al ows other forms of soft-
ware integration, including posting, but until December 2018 banned com-
petitors from connecting to its APIs to replicate its core functionality142). 
●  Choose a different search engine as a default for their Android web 
browser, or different default browser for their Windows PC (both possible in 
Europe thanks to EU competition enforcement using existing rules).  
●  Use alternative App Stores (possible on Android but not iOS), and payment 
apps (other than Apple Pay) which have access to iPhone’s secure chip (as 
the European Commission’s DG Competition is currently investigating). 
Interoperable products  and  platforms  can  be  more  valuable  for  consumers,  and 
hence firms selling them. Using standardised, interoperable components can reduce 
production costs. However, firms focused on innovative and/or high-quality luxury 
products  –  such  as  Apple –  may  prefer  to  retain  control  over  components  (e.g. 
chargers and cables) and complementary products (such as checking app security), 
especially since this can lead to royalties/commissions,  higher profits, and greater 
investment.143 
Horizontal interoperability enables people to use different products and service pro-
viders than  the  people they  interact with.144  Since those  are substitute  offerings, 
firms may be less willing to voluntarily enable competitors’ access to their user base. 
For example, with the necessary software support: 
 
141 Kerber  & Schweitzer,  fn 91, p.4. 
142 CMA, fn 5, Appendix  W, p.2. 
143 Kerber  & Schweitzer,  fn 91, p.6 
144 Kerber  & Schweitzer,  fn 91, p.4 
- 55 - 
 

link to page 57 link to page 57 Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
●  A Telegram user could directly chat with a family WhatsApp group. (Face-
book is already developing the ability for users of its Messenger, WhatsApp 
and Instagram services to message each other. It allowed third-party chat 
software to contact its users from 2010-2015.145)  
●  A Flickr user could follow the pictures posted by their sports team via a pri-
vate account on Instagram. 
●  A university student using TikTok could see videos recommended by their 
flatmates on YouTube. 
●  A Facebook Messenger user could try out Snapchat (multi-homing) while 
still using their profile information and being able to message friends on 
Messenger directly.146 
●  A teacher using Facebook could invite their students’ parents to a class 
event and receive RSVPs, whether parents use Facebook, Google Calendar, 
iCal, or an open source calendar. 
Protocol and data interoperability 
Margrethe Vestager’s 2019 special advisers’ report on digital competition identified 
three types of interoperability: 
1.  Protocol interoperability – “the ability of two services or products to inter-
connect, technically, with one another.” Examples: DG Competition deci-
sions on Microsoft in 2004 (compatibility of Sun workgroup servers) and 
2009 (tying of Internet Explorer to Windows). This mainly enables comple-
mentary services rather than direct substitutes.  
2.  Full protocol interoperability – “standards that allow substitute services to 
interoperate, e.g. messaging systems.” Benefit: “through the imposition of 
interoperability requirements, the benefits of positive network effects can 
be shared among direct competitors. In this perspective, interconnection 
could be an efficient instrument to address concentration tendencies.” But 
“the need for strong standardisation across several competing platforms 
could significantly dampen their ability to innovate and to differentiate the 
type(s) of service(s) they provide” and “the need for coordination between 
the firms affected by the requirement would provide opportunities for collu-
sive behaviour.” This can be dealt with by open standards for core function-
ality in mature systems (see later). 
3.  Data interoperability – “roughly equivalent to data portability but with a 
continuous, potentially real-time, access to personal or machine user data. 
Existing data interoperability mechanisms typically rely on privileged APIs, 
 
145 Zoom support, Facebook and  Google To Discontinue XMPP Chat Protocol, undated. 
146 One  former official interviewee  commented:  “On [messaging] tools, there’s more partial substitut-
ability between  different  tools that allows tool hopping. So generally  there’s a lot more competition 
around.  That said, there’s clearly  stil  a big pul  towards WhatsApp.” 
- 56 - 
 

Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
which provide to a service B the means to access its users’ data through a 
service A’s API, if the users have given authorisation for this transfer of 
data.” (Data interoperability requires at least basic protocol interoperability, 
so data can be requested and provided.) 
Detailed technical  and regulatory examples 
The  following  scenarios  provide very  specific examples of  user  benefits  deriving 
from various types of interoperability that could be imposed on dominant platforms 
using the current EU regulatory framework, and potential powers under the Digital 
Markets Act. They are focused on messaging and social media platforms within the 
existing  EU  regulatory  framework  (GDPR  +  ePrivacy, consumer  protection,  elec-
tronic  communications  framework  directive,  or  existing  market  practices),  and 
based on open protocols (standardised and governed using the existing EU regula-
tory framework described later). 
Straightforward within existing regulatory framework 
Example 
User benefit 
Regulatory mechanism 
Users  are  given  access  to  Give  users practical  control  A  stronger  risk-based  ap-
their personal data held by a  over their personal data and  proach to GDPR data portabil-
platform  in  whichever  tool  tools. 
ity right (Art.20) by EDPB/na-
they  choose  (independent 
tional supervisory authorities. 
from  platforms'  own  ‘data  Enable development of user- Issue further EDPB guidance, 
management’  and  ‘export’  friendly tools to show and ex- enforced  by  national  data 
settings), via  a  standardised  plain  to  users what  data  is  protection authorities, coordi-
API and security mechanisms.  held by platforms. 
nated via EDPB. 
“One  click”  data  portability  Help  users move/copy data  EC-initiated  standardisation 
(independent from platforms'  between  platforms  (easy  activity. 
own ‘data management’ set- switching/multi-homing  be-
tings) –  user  can  download  tween providers) 
Vestager’s  special  advisers 
and delete data using stand-
(p58): "A  competition policy 
ard tools, and upload to new  Enable enhanced price com- perspective  would  suggest 
platform;  or  authorise  new  parison and  other tools that  that dominant platforms could 
platform  to  directly  access  need access to user profiles  be subject to stricter [GDPR 
(and optional y delete) data.  (Open X, eg banking, finance,  portability]” 
communications…) 
“Real-time” data portability. 
Give users a broader scope of  Supports genuine “data port- Minor  amendment  to  GDPR 
personal data that can be ac- ability” and multi-homing. 
Art. 20, via DMA, or ePrivacy 
cessed/transferred – inferred, 
Regulation. Enforced by  na-
and  processed  for  a  wider 
tional data protection author-
ities, coordinated via EDPB. 
- 57 - 
 

Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
range of purposes, on domi-
nant platforms. 
Ability to  send private mes- Lets  users  message  their  Decision  under  European 
sages  to  users  (and  user  friends, family and colleagues  Electronic  Communications 
groups) on  other platforms,  on  other  messaging  plat- Code  (EECC).  Enforced  by 
when  authorised  by  recipi- forms,  without  having  to  national communications au-
ents. 
switch or multi-home. 
thorities, coordinated via BE-
REC. 
Let  users  participate  in 
groups  from  a  single,  pre- EC-initiated  standardisation 
ferred  messaging  app  (e.g.  activity (with consideration of 
avoiding  profiling by  having  IETF  standards  such  as 
an account with an advertis- SIP/SIMPLE and XMPP.) 
ing-funded platform). 
Free choice of client to man- Ensures genuine choice and  Arguable under Unfair Terms 
age data/privacy and profiling  control for users, rather than  Directive (Graef et al. p.204: 
settings  [eg  MyData.org  giving up their data and rights  “unfairness consists of sub-
model], with tools developed  due  to  excessively complex  stantive  elements (including 
by  software companies and  and  opaque  controls  (so- ‘good  faith’  and  ‘significant 
civil society/consumer groups  cal ed “dark patterns”). 
imbalance’ components to be 
to help manage complex set-
assessed at the national level) 
tings. 
and  formal  elements (trans-
parency and information pro-
vision) as  contained in  Arti-
cles 3–5 of the Directive… fo-
cuses  on  the  average  con-
sumer’s capacity to make in-
formed  autonomous  deci-
sions”), or minor update via 
DMA 
Enforced  by  DG  COMP/EU 
digital  market  agency/  na-
tional  competition and  con-
sumer authorities. 
 
 
 
- 58 - 
 

Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
New but less controversial scenarios (based on past experience from other sec-
tors) 
Example 
User benefit 
Regulatory mechanism 
Ability to use different client  Greater user choice, to  find  Ex ante interoperability rule in 
software than the app(s) the  tools  that  best  meet  their  DMA  for  large  online  plat-
platform provides itself. 
needs and values 
forms, with  enforcement by 
DG  COMP/EU digital market 
Don’t  allow  the  bundling of  agency/national  competition 
dominant platform user inter- authorities. 
face and infrastructure - for 
example, let user choose their  The  platform should not fa-
own curation/ recommenda- vour (its own) specific apps 
tion  algorithms  from  third  (no  self-preferencing,  tying, 
party providers. 
or  privileged APIs)  -  CMA  - 
and  must  implement proto-
cols/APIs  that  enable  third 
party  developers  to  create 
equivalent  functionality  in 
their apps. 
EC-initiated  standardisation 
recognition relating to  W3C 
ActivityPub  and  relevant 
messaging standards. 
Ability for user tools to send a  Users would be able  to com- Ex ante rule in DMA for al  ser-
standard signal for express- municate  consent/non-con- vices  processing  personal 
ing  tracking  and  targeting  sent  for  data  processing,  data,  and/or consent rule in 
preferences  (‘New  DNT’),  avoiding endless cookie no- ePrivacy Regulation, with en-
which  can  be  managed  via  tices and preferences. 
forcement by DG COMP/other 
user’s browser or another in-
Brussels  digital 
market 
dependent intermediary. Ex-
agency/national  competition 
ample of “semantic interoper-
and  data protection authori-
ability”. 
ties. 
EC-initiated  standardisation 
and recognition activity relat-
ing to W3C Do-Not-Track and 
its successors. 
Protection of open identities:  Greater user choice, to  find  DMA, GDPR update/ guidance 
wherever  the  closed  single  identity tools that best meet  from  EDPB,  and/or ePrivacy 
sign-on systems (i.e. sign in  their needs and values. 
Regulation.  Soft  regulatory 
with Facebook / Google / Ap-
tools (eg standardisation and 
ple)  are  supported, at  least  Supports EU data protection  governance) of eIDAS. 
one  open  and  federated 
- 59 - 
 

Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
identity  system  should  be  framework, by reducing leak- Enforced  by  DG  COMP/EU 
supported as well, including  age of personal data to iden- digital  market  agency/  na-
eIDAS. 
tity providers not focused on  tional  competition and  data 
privacy. 
protection authorities. 
New and more challenging scenarios 
Example 
User benefit 
Regulatory mechanism 
User gets read/write access  Users can choose any tool or  Explicit ex ante DMA rule. 
to feeds produced by users of  platform matching their needs 
other platforms (with their au- and values to read, curate, fil- EC  standardisation  recogni-
thorisation)  without needing  ter, prioritise, and respond to  tion relating to W3C Activity-
to create their own account.  items in  their chosen feeds,  Pub. 
replying to  or  “liking”  items 
from their friends, family and  Enforced by DG COMP/ other 
colleagues on large platforms.  EU digital market agency/na-
tional competition authorities. 
Civil  society groups can de-
velop tools to help users filter   
and prioritise feeds in a way 
that better reflects their val-
ues than standard large plat-
form user interfaces. 
User can access closed mes- Users can choose any tool or  Explicit ex ante DMA rule. 
saging/sharing groups organ- platform matching their needs 
ised on other platforms, with  and  values to  participate in  EC  standardisation  recogni-
permission of  those groups’  social groups online, avoiding  tion relating to W3C Activity-
organisers (at users’ own ini- exclusion. 
Pub and  relevant messaging 
tiative). 
standards. 
Enforced  by  DG  COMP/EU 
digital  market  agency/  na-
tional  competition  and  au-
thorities. 
A  dominant platform should  Users are  given  free,  unbi- Explicit  ex  ante  DMA  rule/ 
inform  users  of  alternative  ased choice of tools they use  Strengthen §6 P2BR for dom-
apps/services whenever it of- to access popular services. 
inant platforms 
fers to instal  its own app/ser-
vices  (no  self-preferencing),  Users can get access to new  Enforced  by  DG  COMP/EU 
and inform prospective users  components and functionality  digital  market  agency/  na-
about  alternative  intercon- (whether  complements  or  tional competition authorities. 
nected  platforms  when  substitutes)  developed  for 
- 60 - 
 

Interoperability as a tool for competition regulation 
     OpenForum  Academy  | NOV  2020 
 
 
suggesting they create an ac- large  platforms  that  better 
count. 
match  different  user  group 
preferences. 
Development of  new, inde- User’s  own  choice  of  tools  Enabled by  explicit  ex  ante 
pendent services that make  can  filter and prioritise feed  DMA,  updated  GDPR  §20, 
use of users’ profile and be- items  based  on  their,  and  ePrivacy  Regulation,  and/or 
havioural  and  inferred data,  other  tool  users’,  historical  Data Act rule. 
previously control ed by dom- feedback and preferences. 
inant platforms. 
EC-initiated  standardisation 
activity and recognition. 
Developers can  use  anony- Users  are  able  to  choose  Enabled by  explicit  ex  ante 
mized,  aggregated  data  of  tools, which can filter and pri- DMA and/or Data Act rule, or 
large  groups of  other users  oritise feed items based  on  strengthening of P2BR §9. 
and/or  statistical  models  very  large  amounts of  data 
trained  by  dominant  plat- and  models  from  dominant  EC-initiated  standardisation 
forms  to  improve  their ser- platforms (e.g. about popular- activity and recognition. 
vices. 
ity of millions of different web 
pages and media clips). 
 
- 61 - 
 






 
 
 
Interoperability  as a Tool for Competition Regulation 
20
 
Ian Brown 
 
 20
V
O

This  paper is  published with  the  OpenForum Academy, 
N
which  is  an  independent  programme  established  by 
OpenForum Europe. It has created a link with  academia 
in order to provide new input and insight into the key is-
sues which impact the openness of the IT market. Central 
to the operation of OpenForum Academy are the Fellows, 
each selected  as individual  contributors  to  the work  of 
OFA. 
 

Document Outline