Detta är en HTML-version av en bilaga till begäran om allmän handling 'Digital Services Act / Digital Markets Act'.



 
 
 
 
 
March 2021 
 
Facebook  Comments  on  the  Regulatory  Design  of  the 
Digital Markets Act 
 
Introduction 
The Digital Markets Act (DMA) is a significant proposal that wil  sit at the centre of the EU’s 
regulatory  framework  for  digital  markets  and  technologies.  It  is  not  only  an  important 
measure for a company like Facebook but also for the EU’s ambitious plans in the digital 
economy. The DMA truly is exceptional in that it is a completely novel way of regulating 
large companies in certain digital activities rather than markets more broadly. Its reliance 
on established concepts in competition law or on other regulatory frameworks is minimal 
at best. This increases the need for clarity, legal certainty, and accountability.  
 
As  Facebook  has  engaged  in  constructive  conversations  with  various  stakeholders 
throughout the last months, it became clear that questions on the regulatory design of 
the DMA are and should be an important part of the conversation
. That is because 
the regulatory design will matter greatly in the practical operation of the DMA, including by 
laying out the framework for interactions between the regulator and companies falling in 
scope. This in turn wil  be a crucial element for companies’ compliance efforts which wil  
ultimately be important for the DMA’s ability to meet its objectives.    
 
With this paper Facebook seeks to contribute to this conversation and to make a range of 
suggestions which Facebook believes would help in the practical applicability of the DMA. 
Facebook is ful y aware of the political aim for the DMA to work efficiently and swiftly. While 
time-consuming processes are also not in Facebook’s interest there wil  be a need to make 
sure some provisions wil  not be applied in a disproportionate way unduly increasing legal 
uncertainty  and  ultimately  hindering  innovation  and  reducing  consumer  benefits. 
Facebook  views  the  fol owing  suggestions  as  the  start  of  a  wider  dialogue  and  looks 
forward to discussing those with various stakeholders.  
 
Facebook  believes  that  the  following  suggestions  could  improve  the 
regulatory framework of the DMA:
 
 
1. A framework with more avenues for regulatory dialogue would benefit both the 
regulator and the companies in scope. 
 
Dialogue between the regulator and companies would allow the regulator to ensure that 
the  objective  of  the  DMA  provisions  are  met  from  the  beginning  while  reducing  non-
compliance risk for companies.  
 


For Facebook, meeting the DMA’s regulatory obligations wil  be the overarching priority. 
The DMA does not only include very strong enforcement measures but it is likely to lead 
to  significant  compliance  efforts.  It  is  in  Facebook’s  interest  to  make  sure  that  these 
compliance efforts meet the regulatory requirements from the very beginning. The DMA 
currently does not envisage any consultative procedure for Article 5 provisions and the 
regulator is under no obligation to answer to a gatekeeper’s specification request under 
Article 7(7) for Article 6 provisions.  
 
Facebook believes that a more participatory approach based on more opportunities for 
dialogue can be achieved through: 
 
1.  Protected  ‘first  attempt’  for  Article  5  provisions.  Currently  there  is  no 
consultative procedure for Article 5 provisions even though some provisions wil  
involve important product design decisions Facebook believes could merit from an 
exchange with the regulator. This gap could be addressed in two different ways. 
First,  Article  7(2)  could  be  extended  to  Article  5  provisions  and  be  made  a 
necessary step before the Commission can take enforcement action under Article 
25 (see sub-Point 2 below).  
 
Second, companies could file their good faith compliance measures for each Article 
5 provision with the regulator which would trigger an ‘in compliance presumption’ 
unless  the  regulator  objects  to  it  within  a  specified  timeframe.  If  it  objects,  the 
company  would  get  a  chance  to  address  that  objection  through  a  change  in  its 
compliance measures. This process could be part of the commitments procedure 
under Article 23. If the regulator does not object within the specified timeframe, the 
company  is  presumptively  compliant.  The  regulator  can  always  object  to 
compliance measures down the line and order proceedings under Article 23 but 
then  the  company  should  not  be  subject  to  fines  nor  should  a  potential  non-
compliance  decision  count  for  the  purposes  of  a  systemic  non-compliance 
investigation under Article 16(3).  
 
2.  A decision under Article 7(2) for Article 6 provisions should be a necessary 
step  before  the  Commission  can  take  action  under  Article  25.  This  form  of 
procedural  sequencing  would  allow  for  a  regulatory  dialogue  as  suggested  in 
Recital 58 and for companies to ensure compliance without facing enforcement 
action against their good faith compliance measures. This would also prevent the 
Commission from treating gatekeepers inconsistently when applying Article 16 on 
systematic  non-compliance,  if  some  gatekeepers  go  through  an  Article  7(2) 
process  and  others  not.  This  would  not  prevent  the  Commission  to  take  action 
under Article 25 if a gatekeeper does not comply with the measures specified in a 
decision  pursuant  to  Article  7(2).  Article  7(3)  would  have  to  be  amended 
accordingly.  
 
3.  The  consultative  process  for  Article  6  provisions  should  be  improved
Whenever  a  company  asks  for  clarification  under  the  Article  7(7)  process,  the 
Commission should be obligated to provide an answer. Currently it does not have 
to do so which leaves companies in compliance uncertainty even though they have 
explicitly  signaled  that  uncertainty  to  the  Commission  under  an  Article  7(7) 
request.  
 
 


4.  The  Commission  should  be  barred  from  opening  any  enforcement 
proceedings  for  non-compliance  pending  the  outcome  of  an  Article  7(7) 
request
.
 The Article 7(7) process currently is a key element in facilitating regulatory 
dialogue,  as  laid  out  in  Recital  58.  That  process,  however,  could  be  seriously 
undermined  if  companies  find  themselves  exposed  to  enforcement  action  while 
they seek guidance from the Commission. 
 
5.  Introduce provisions that allow the Commission to issue guidance. Guidance 
on  specific  obligations  could  provide  greater  clarity  to  companies,  especial y  if 
preceded by consultations with gatekeeper companies and other affected parties.  
 
 
2.  The  introduction  of  an  efficiency  defense  would  mitigate  unintended 
consequences and lead to more proportionate outcomes
.  
Currently  the  DMA  imposes  a  list  of  self-executing  obligations  and  prohibitions  on 
companies. There are no provisions that would be applied on a case-by-case basis, i.e. 
“greylist” obligations as they were termed in the run-up to the DMA. The suspension and 
exemption processes in Articles 8 and 9 respectively are the only two avenues available 
to suspend the applicability of provisions in whole or in part. Both articles may only take 
effect  on  the  basis  of  very  narrow  grounds.  In  the  current  DMA  proposal,  gatekeepers 
cannot  justify  that  a  given  behaviour  prohibited  by  the  DMA  actually  has  economic 
advantages for business users and/or end users that on balance is positive for the market 
and leads to increased consumer welfare. 
Likewise, companies do not have the possibility to demonstrate that a given practise is 
incapable or unlikely to have anticompetitive effects or reduce market contestability in a 
particular instance and should hence not apply. Admittedly, while it may not make sense 
to subject every provision to an efficiency defense (which would also reduce administrative 
burden for the regulator), companies should be given the opportunity to demonstrate the 
net positive effects of behaviour that may fall under one of the Article 5 and 6 provisions - 
especially for practices that are capable of improving services for consumers. For Article 
6  provisions,  Article  7(5)  could  provide  an  obligation  for  the  Commission  to  take  into 
account efficiencies brought forward by companies during the specification process.   
 
3.  Exemptions  from  obligations  should  also  be  granted  on  grounds  of  objective 
justifications.
 
Related to the point above, the DMA currently does not al ow companies to be exempted 
from obligations on grounds of objective justifications such as protecting users from harm 
or  service  integrity.  Facebook  believes  that  such  objective  justifications  could  be 
introduced  in  Article  9.  Importantly,  as  a  company  requests  an  exemption  it  should  be 
protected from a finding of non-compliance under Article 25 for as long as the Commission 
is  assessing  this  request.  For  Article  6  provisions,  Article  7(5)  could  also  provide  an 
obligation  for  the  Commission  to  take  into  account  any  objective  justifications  brought 
forward  by  companies.  Alternatively,  objective  justifications  could  be  introduced  within 
specific obligations in that a company could justify a given practise for a specific purpose 
such  as  protecting  its  users  from  harm.  For  example,  Article  5(a)  should  stil   allow 
companies to use and combine data for safety, integrity, and security purposes such as 
identifying  behaviour  that  poses  safety  risks  across  services,  or  applying  protection 
measures across services (e.g. removing an account that has shared child sexual abuse 
material from al  services owned by the company) 
 
 


4. To ensure clarity the Commission should clearly define the relevant Core Platform 
Service (CPS).
  
Article  3(7)  obliges  the  Commission  to  list  the  relevant  CPSs  that  are  provided  by  a 
gatekeeper  company.  Where  applicable,  this  obligation  should  include  a  duty  to 
specifically identify the relevant part(s) of a service / a combination of services that falls 
into scope of the CPS. For example, Facebook runs services that provide an integrated 
experience consisting of various different services and features that together make up the 
Facebook experience. However, not al  of these parts of the Facebook experience would 
necessarily  meet  the  definition  of  a  “social  networking  service”  which  is  why  the 
Commission should be obligated to clearly list the services within a CPS that fal  in scope 
as that determination wil  be the anchor point for all subsequent regulatory obligations.  
 
5. In determining that a CPS should not fall in scope despite meeting the quantitative 
thresholds greater consideration should be given to the competitive environment. 
 
It should be clarified that Article 3(4) al ows companies to argue that a CPS (and not only 
a  gatekeeper)  should  not  fall  in  scope  of  Article  3(7)  because  they  do  not  meet  the 
requirements of Article 3(1) despite meeting the quantitative thresholds in Article 3(2). In 
coming to a decision on gatekeepers, the Commission is asked to consider the various 
elements in Article 3(6). This should apply mutatis mutandis to a decision on CPSs as wel . 
These elements largely relate to the size and scale of the gatekeeper/CPS and miss an 
important consideration: an assessment of the CPS’s competitive position in the market. 
Introducing this element is important as a CPS could be a relatively ‘large’ service but stil  
operate  in  an  environment  of  dynamic  competition  and  competing  against  more 
established players. The DMA should be careful in not chil ing competition coming from 
these  kinds  of  chal enger  CPSs.  Equal y  important,  the  applicability  of  obligations  and 
enforcement against a CPS that is pending an Article 3(4) review should be suspended 
for the period of the review.  
 
6. EU-wide regulatory coherence will be critically important.  
The DMA is a complex piece of regulation that wil  require companies to undertake careful 
balancing and compliance exercises.  At the same time it is an harmonization measure 
based  on  Article  114  of  the  TFEU.  Against  this  background,  the  possibility  to  apply 
additional  national  competition  rules  as  enshrined  in  Article  1(6)  needs  to  be  critically 
assessed,  not  least  because  those  rules  might  well  seek  to  impose  obligations  on 
gatekeeper companies that deviate from those in the DMA. As a general rule, regulatory 
issues that are covered by the DMA should preempt the applicability of national rules on 
those same issues.  
 
7. It is unclear if and when regulatory obligations are to be removed. 
Other asymmetrical regulatory regimes such as the EU telecoms regime operate under 
the  premise  to  be  ultimately  removed  once  competition  in  a  given  market  has  been 
restored. The idea is that competition law would be sufficient as a ‘background regime’ to 
ensure  a  competitive  market.  The  DMA  does  not  anticipate  the  removal  of  regulatory 
obligations which it should once a sufficient level of ‘market contestability’ and ‘fairness’ 
has been achieved. In order to do that, the proposal would have to more closely define 
when the two objectives, market contestability and fairness, are met.  
 
8. The operation of the DMA will require a well-resourced regulator.  
It is in companies’ interest to engage with a wel -staffed regulator who has the necessary 
resources  to  oversee  and  advise  on  the  applicability  of  the  obligations  across  a 
considerable  number  CPSs  provided  by  a  diverse  group  of  gatekeeper  companies. 
 


Facebook  is  concerned  that  the  number  of  staff  currently  foreseen  is  very  likely  to  be 
insufficient.  This  is  particularly  critical  as  on  top  of  compliance  specifications  and 
enforcement,  the  regulator  wil   also  be  responsible  for  resource-consuming  processes 
such as the various market investigations.  
 
9. There are various ways in which due process and the level of accountability could 
be improved. 
The fol owing is a non-exhaustive list of suggestions: 
1.  Companies should be given more time to respond to preliminary findings
Companies are subject to extremely short timelines to respond to any preliminary 
findings. In contrast to the Commission’s open-ended timelines under Article 25, 
companies must respond to any preliminary findings within 14 days pursuant to 
Article 30. That number should be extended to at least four weeks.  
2.  Right to be heard prior to Article 8 and 9 decisions. Article 30 DMA specifical y 
refers to the right for an undertaking to be heard prior to the EC adopting a decision 
under Articles 8 and 9. However, Articles 8 and 9 do not set out any requirement 
for the EC to provide preliminary findings to the gatekeeper. There needs to be a 
procedural safeguard for companies to address the Commission’s arguments for 
having rejected a company’s request under Articles 8 and 9.  
3.  Companies’ rights of defence during interim measures proceedings. While 
Article 30 refers to the companies’ right to be heard and access to file in relation to 
any preliminary findings (and specifically refers to Article 22), Article 22 does not 
in  turn  require  the  EC  to  provide  any  preliminary  findings  to  the  gatekeeper 
regarding the need for interim measures.  
4.  The market investigation into systemic non-compliance (Article 16) should 
be improved and clarified
a.  As  long  as  the  Article  7(2)  process  remains  optional  for  the 
Commission,  Article  16  is  at  risk  at  being  applied  unfairly  as  some 
companies may benefit from an Article 7(2) decision while others could 
be  subject  to  immediate  Article  25  enforcement  action  counting  as  a 
‘strike’ for the purposes of Article 16(3). For that reason an Article 7(2) 
should be a necessary step before any enforcement action under Article 
25 (see also Points 1.1. and 1.2. above).  
b.  (i)  Should  a  company  col ect  three  ‘strikes’  for  non-compliance  in 
relation to three different CPSs or in relation to three different provisions 
and (i ) should a company collect three ‘strikes’ for the non-compliance 
without any regard to the gravity of those infringements, there wil  be a 
legitimate  question  of  this  measure’s  proportionality  to  the  non-
compliance at stake 
c.  There  should  be  a  causal  link  and  a  significance  test  between  the 
established  non-compliance  and  the  gatekeeper  having  further 
strengthened or extended its position. The absence of a causal link and 
significance test would punish companies for having competed on the 
merits  by  e.g.  having  served  users  with  more  attractive  and/or 
innovative products.  
 
With  these  suggestions  Facebook  hopes  to  meaningfully  contribute  to  the  ongoing 
discussions on the DMA’s regulatory design and looks forward to continuing the dialogue 
with stakeholders.